A. Del contenido del
artículo 27, tercer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, que es el fundamento constitucional de los planes y programas de
ordenamiento ecológico y de desarrollo urbano, se desprende, con toda claridad
que “las
modalidades a la propiedad privada” tienen por objeto el mejoramiento
de las condiciones de vida de la población rural y urbana mediante el ordenamiento
de los asentamientos humanos y el establecimiento de reservas de tierra a
efecto de ejecutar obras públicas y planear y regular el crecimiento de los
centros de población, así como, para preservar y restaurar el equilibrio
ecológic
Ahora bien, del contenido de los artículos 27, tercer párrafo, 73,
fracciones XXIX-C y XXIX-G, 115, fracción V, 121,
fracción II, y 124, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se
desprende, con toda claridad, que la facultad de imponer modalidades a la
propiedad privada en materia de asentamientos humanos para el establecimiento
de reservas de tierra a efecto de ejecutar obras públicas y planear y regular
el crecimiento de los centros de población, así como, para preservar y
restaurar el equilibrio ecológico, es una facultad concurrente que se
distribuye entre la Federación, Estados y Municipios, conforme a las
leyes generales que expidan en dichas materias (asentamientos humanos y
equilibrio ecológico) el Congreso de la Unión.
Sobre
el particular, es aplicable al caso, en lo conducente, el criterio que informa
la Jurisprudencia Obligatoria en Materia Constitucional número P./J. 142/2001, con Registro 187982, de
la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV,
Enero de 2002, Página 1042, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
“FACULTADES
CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES. Si bien es cierto que el artículo 124 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que: "Las
facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los
funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados.", también
lo es que el Órgano Reformador de la
Constitución determinó, en diversos preceptos, la posibilidad de que el
Congreso de la Unión fijara un reparto de competencias, denominado
"facultades concurrentes", entre la Federación, las entidades
federativas y los Municipios e, inclusive, el Distrito Federal, en ciertas
materias, como son: la educativa (artículos 3o., fracción VIII y 73,
fracción XXV), la de salubridad (artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción
XVI), la de asentamientos humanos
(artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C), la de seguridad
pública (artículo 73, fracción XXIII), la
ambiental (artículo 73, fracción XXIX-G), la de protección civil
(artículo 73, fracción XXIX-I) y la deportiva (artículo 73, fracción XXIX-J). Esto es, en el sistema jurídico mexicano
las facultades concurrentes implican que las entidades federativas, incluso el
Distrito Federal, los Municipios y la Federación, puedan actuar respecto de una
misma materia, pero será el Congreso de la Unión el que determine la forma y
los términos de la participación de dichos entes a través de una ley general.”
Luego, en ejercicio de dicha atribución constitucional el Congreso de la
Unión expidió la Ley General de Asentamientos Humanos y la Ley General de
Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente, para distribuir las competencias
entre los tres Órdenes de Gobierno en materia de asentamientos humanos y
equilibrio ecológico, las cuales forman parte del orden jurídico nacional y,
por ende, deben ser observadas por todas las autoridades de esos tres órdenes
de gobierno en el ámbito legislativo, administrativo y de planeación, pero de
acuerdo con la teleología del tercer párrafo del artículo 27 constitucional que
las fundamenta, es decir, para que regulen la facultad de imponer modalidades a
la propiedad privada en materia de asentamientos humanos, para el
establecimiento de reservas de tierra a efecto de ejecutar obras públicas y
planear y regular el crecimiento de los centros de población, así como, para
preservar y restaurar el equilibrio ecológico.
Sirve de apoyo a lo anterior, en lo
conducente, el criterio que informa la Jurisprudencia Obligatoria en Materias
Constitucional y Administrativa número
P./J. 15/2011, con No.
Registro 161,384, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Tomo XXXIV, Agosto de 2011, Página 886, que es del tenor literal
siguiente:
“ASENTAMIENTOS
HUMANOS. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL. Con la adición al artículo 73 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de la fracción XXIX-C,
mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 6 de
febrero de 1976, la materia de
asentamientos humanos se encuentra constitucionalmente regulada de manera
concurrente, lo que significa que los tres niveles de gobierno intervienen en
ella. En dicha materia las competencias se establecen a través de una ley
general, pero con la particularidad de que, además de los principios de
división competencial, cuenta con elementos materiales y mandatos de
optimización establecidos en la propia Constitución, los que deben guiar la actuación de los órganos legislativos y
ejecutivos de los distintos niveles de gobierno. La ley relativa es la Ley
General de Asentamientos Humanos, cuyas disposiciones originales tenían por
objeto establecer la concurrencia de los tres órdenes de gobierno para la
ordenación y regulación de los asentamientos humanos en el territorio del país,
fijar las normas básicas para planear la fundación, conservación,
mejoramiento y crecimiento de los
centros de población y definir los principios conforme a los cuales el Estado
ejercería sus atribuciones para determinar las correspondientes provisiones,
usos, reservas y destinos de áreas y predios. El indicado ordenamiento
fue modificado en 1981 y 1984, a fin de incorporar regulaciones respecto de la
tierra para el desarrollo urbano y la vivienda, así como para adecuarlo a las
reformas del artículo 115 de la Constitución General de la República. De este modo, la materia de
asentamientos humanos fue absorbida por la Federación, y al mismo tiempo se
delegó al legislador ordinario, al cual se mandató para que estableciera, a
través de la Ley General, la concurrencia de la facultad entre los tres niveles
de gobierno, pero manteniendo una homogeneidad material en cuanto a los
objetivos establecidos directamente en el artículo 27 constitucional.”
Asimismo, sirve de apoyo a lo anterior, en lo conducente, el
criterio que informa la jurisprudencia obligatoria en materia constitucional
número P./J. 38/2011 (9a.), con
Registro No. 160856, de la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación
y su Gaceta, Libro I, Octubre de 2011, Página 288, del Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
“FACULTADES
CONCURRENTES EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y
DE PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. LOS PROGRAMAS DE
DESARROLLO URBANO MUNICIPAL DEBEN SER CONGRUENTES CON LOS DE ORDENAMIENTO
ECOLÓGICO FEDERALES Y LOCALES. Tanto la materia de
asentamientos humanos como la de protección al ambiente y de preservación y
restauración del equilibrio ecológico
son constitucionalmente concurrentes y sus disposiciones se desarrollan a
través de leyes generales, esto es, los tres niveles de gobierno intervienen en
ellas. Así, la Ley General de Asentamientos Humanos tiene por objeto fijar las
normas conforme a las cuales los Estados y los Municipios participan en el ordenamiento y regulación de los
asentamientos humanos; además, establece las normas bajo las que dichos órdenes
de gobierno concurrirán, en el ámbito de sus respectivas competencias, en el ordenamiento territorial de los
asentamientos humanos y en el desarrollo
sustentable de los centros de población. Por su parte, el objeto de la Ley
General del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente es propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para la concurrencia
de los tres órdenes de gobierno para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, así como la protección del
medio ambiente en el territorio del país. En este sentido, cuando los planes de desarrollo urbano
municipal incidan sobre áreas comprendidas en los programas de ordenamiento ecológico federales o locales, si bien es cierto que los
Municipios cuentan con facultades para formular, aprobar y administrar la
zonificación y planes de desarrollo
urbano municipal, así como
autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo en el ámbito de su
competencia, interviniendo incluso en actos de planeación, ordenación,
regulación, control, vigilancia y fomento del ordenamiento territorial de los asentamientos humanos y de desarrollo urbano de los centros de población en la entidad, también lo es
que los Programas de Desarrollo Urbano Municipal deben ser congruentes
con los de Ordenamiento Ecológico Federales y Locales, pues no
debe perderse de vista que los Municipios no cuentan con una facultad exclusiva
y definitiva en las materias de asentamientos urbanos y de protección al
ambiente, ya que ambas son de naturaleza constitucional concurrente, por lo que
este tipo de facultades municipales deben entenderse sujetas a los lineamientos
y a las formalidades que se señalan en las leyes federales y estatales, y nunca
como un ámbito exclusivo y aislado del Municipio sin posibilidad de hacerlo
congruente con la planeación realizada en los otros dos niveles de gobierno.”
Finalmente, es aplicable al caso, en lo
conducente, el criterio que informa la jurisprudencia obligatoria en materia
constitucional número P./J. 36/2011 (9a.), con Registro
No. 160791, de la Décima Época del Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro I, Octubre de 2011, Página 297,
del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor
literal siguiente:
“PROTECCIÓN AL
AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. ES UNA MATERIA
CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL. Con la
adición al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos de la fracción XXIX-G, mediante decreto publicado en el Diario
Oficial de la Federación el 10 de agosto de 1987, la materia de protección al ambiente y de preservación y
restauración del equilibrio ecológico se regula de manera concurrente por los
tres niveles de gobierno. Así, las competencias se establecen a través de una
ley general, pero con la particularidad de que cuenta con elementos
materiales de referencia y mandatos de optimización establecidos en la propia
Constitución, los cuales deben guiar
la actuación de los órganos legislativos y ejecutivos de los distintos niveles
de gobierno. Esta ley es la
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, cuyo objeto
es propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para la
concurrencia de los tres órdenes de gobierno para preservar y restaurar el
equilibrio ecológico, así como proteger el medio ambiente en el territorio del
país. De este modo, la materia de protección al ambiente fue absorbida por
parte de la Federación y al mismo tiempo se delegó al legislador ordinario, al
cual se mandató para que estableciera, a través de la Ley General, la
concurrencia de la facultad indicada entre los tres niveles de gobierno, pero
manteniendo una homogeneidad en cuanto a los objetivos establecidos
directamente en el artículo 27 constitucional.”
B. Expuesto el marco
jurídico constitucional y general aplicable a la regulación de los
asentamientos humanos y del equilibrio ecológico, debe precisarse que las
modalidades a la propiedad que se imponen para tal fin, pueden tener por objeto
suprimir, o bien, simplemente limitar algunos de los tres atributos de la
propiedad; es decir, que pueden tener por objeto suprimir, o bien, limitar el
uso, goce o disposición de la propiedad privada; empero, sin que lleguen a
extinguir está –la propiedad-; esto
es, sin que llegue a suprimir esos tres atributos –uso, goce y disposición- al mismo tiempo, porque entonces
estaríamos frente a una expropiación (regulada en el párrafo segundo y la
fracción VI del propio artículo 27 constitucional) que suprime la propiedad
privada.
Es como dice la doctrina de derecho constitucional, “la modalidad consiste en la forma que, en un momento dado, puede
adoptar una cosa, la forma de ser, sin dejar de existir. En la modalidad existe
la propiedad, pero está sujeta a una serie de restricciones.”[1]
Sobre el particular, es aplicable
al caso, en lo conducente, el criterio que informa la tesis aislada en materia
constitucional y civil número 1a.
XLI/2000, con Registro 190599, de la Novena Época del Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Tomo XII, Diciembre de 2000, Página 257, sustentada
por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del
tenor literal siguiente:
“PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDADES A
LA. SU IMPOSICIÓN, CONFORME AL ARTÍCULO 27 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, ESTÁ
REFERIDA A LOS DERECHOS REALES QUE SE TENGAN SOBRE LA COSA O EL BIEN. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, en la tesis visible en el Semanario Judicial de la
Federación, Séptima Época, Volúmenes 157-162, Primera Parte, página 315, de
rubro: "PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDAD A LA. ELEMENTOS NECESARIOS PARA QUE
SE CONFIGURE.", estableció que por modalidad a la propiedad privada debe
entenderse el establecimiento de una norma jurídica de carácter general y
permanente que modifique, esencialmente, la forma de ese derecho y que sus
efectos consisten en una extinción parcial de los atributos del propietario, de
manera que éste no sigue gozando, en virtud de las limitaciones estatuidas por
el Poder Legislativo, de todas las facultades inherentes a la extensión actual
de su derecho. De lo anterior puede estimarse que la imposición de modalidades a la propiedad privada se traduce
necesariamente en la supresión o en la limitación de alguno de los derechos
reales inherentes y consustanciales a ella, como lo son el derecho a usar la
cosa, el de disfrutar de la misma y el de disponer de ésta, de manera
que sólo a través de estos elementos puede existir la posibilidad de que se
impongan las referidas modalidades y no simplemente cuando se afecte de
cualquier manera la cosa o bien, pues debe tenerse en cuenta que no es lo mismo
la materia de un derecho, que el derecho en cuanto tal; es decir, la imposición
de modalidades a una cosa o bien no equivale a la imposición de modalidades a
los derechos reales que sobre dicha cosa o bien se tengan, sino sólo en la
medida que éstos se limiten o restrinjan.”
Asimismo, es aplicable al caso en
lo conducente, la jurisprudencia obligatoria en materia constitucional con Registro
232486, de la Séptima Época del
Semanario Judicial de la Federación, Tomo 157-162, Primera Parte, Página 315,
sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es
del tenor literal siguiente:
“PROPIEDAD PRIVADA, MODALIDAD A
LA. ELEMENTOS NECESARIOS PARA QUE SE CONFIGURE. Por modalidad a la propiedad privada debe entenderse el establecimiento
de una norma jurídica de carácter general y permanente que modifique,
esencialmente, la forma de ese derecho. Son, pues, elementos necesarios para
que se configure la modalidad, primero, el carácter general y permanente de la
norma que la impone y el segundo, la modificación sustancial del derecho de
propiedad en su concepción vigente. El primer elemento requiere que la regla
jurídica se refiera al derecho de propiedad sin especificar ni individualizar
cosa alguna, es decir, que introduzca un cambio general en el sistema de
propiedad y, a la vez, que esa norma llegue a crear una situación jurídica
estable. El segundo elemento implica una limitación
o transformación del derecho de propiedad; así, la modalidad viene a ser un
término equivalente a limitación o transformación. El concepto de
modalidad a la propiedad privada se aclara con mayor precisión si se estudia
desde el punto de vista de los efectos que produce en relación con los derechos
del propietario. Los efectos de la modalidad que se imponga a la propiedad
privada consisten en una extinción parcial de los atributos del propietario, de
manera que éste no sigue gozando, en virtud de las limitaciones estatuidas por
el Poder Legislativo, de todas las facultades inherentes a la extensión actual
de su derecho.”
En consecuencia, debe distinguirse entre las modalidades a
la propiedad privada (que solo limita o suprime, algunos de los tres atributos
de la propiedad), de la diversa figura
jurídica de la expropiación (que tiene por objeto extinguir la propiedad,
suprimiendo por completo sus tres atributos al mismo tiempo). Además, debe
precisarse que de acuerdo con la
jurisprudencia de las Suprema Corte, las modalidades a la propiedad, son de dos
tipos, a saber: Las que limitan algunos de los tres atributos de la propiedad;
y, las que suprimen alguno de esos tres atributos.
C. De donde se sigue, que la garantía de previa audiencia se tiene
que respetar, empero, no de forma similar a un juicio o un procedimiento
seguido en forma de juicio, cuando la imposición a las modalidades a la
propiedad privada impuesto en los Planes y Programas de Desarrollo Urbano y
Ordenamiento Ecológico, solamente tiene por objeto limitan o restringen alguno
de los tres atributos de la propiedad, sin suprimir alguno de ellos de manera
definitiva y, menos aún, sin extinguir por completo el derecho de propiedad,
por lo que, resultan enteramente inaplicable los criterios de jurisprudencia relativos
a la expropiación y a los actos privativos definitivos derivados de
procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio, porque del
contenido de los artículos 14 y 15 de la Ley General de Asentamientos Humanos,
20-Bis-5, primer párrafo, de la Ley General de Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente y 25, 28 y 29, de la Ley número 211 de Desarrollo Urbano
del Estado de Guerrero, se desprende, con meridiana claridad, que los Planes y
Programas de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico Municipal, igual que
los Federales y Locales, están sometidos a un constante proceso de revisión,
evaluación y modificación.
Efectivamente, la doctrina de
derecho urbanístico sostiene que es un “derecho dinámico” porque su contenido
exige cambios normativos permanentes con motivo de las transformaciones que
sufre la ciudad y con el propósito de conducir e impulsar esas transformaciones[2],
es decir, que una de sus características es no ser rígido, porque el fenómeno
urbano, que es su objeto de regulación, está en constante cambio y evolución[3],
de tal manera que, pueden sufrir cambios, modificaciones o variaciones en
cualquier momento, de manera directa a tales Planes y Programas Municipales, o
bien, de manera indirecta por las modificaciones a los planes y programas Federales,
Regionales o Locales, dada la congruencia que deben de guardar los citados
ordenamientos municipales, con los federales y locales[4],
derivado del constante proceso de revisión, evaluación y modificación al que se
encuentran sometido, lo que impide considerar inmutable, permanente o
definitivas las limitaciones a la propiedad privada que son impuestas a los
predios por los Plan y Programa Municipales de Desarrollo Urbano y de
Ordenamiento Ecológico, dado su dinamismo que los caracteriza y distingue, que
tiene por efecto, entre otras cosas, sujetar el plazo de vigencia de la
constancia de uso de suelo que se expidan, a un plazo legal de sólo ciento
ochenta días, por el dinamismo que imperar en los planes y programas federales,
estatales y regionales que le sirven de fundamento[5].
En consecuencia, no es dable que
se le otorgue un carácter definitivo a las modalidades a la propiedad privada
impuestas constitucionalmente por los planes y programas municipales, expedidos
por los Ayuntamientos Municipales en términos de lo dispuesto por los artículos
27, tercer párrafo, 73, fracciones XXIX-C y XXIX-G, y 115, fracción V, incisos
a), d) y g) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicana, que
solo limitan o restringen alguno de los atributos de la propiedad, sin impedir ni
suprimir en forma total o definitiva su uso, goce y disposición, empero, que
sólo imponen algunas limitaciones a su ejercicio, esto es, solo autoriza
algunos usos o destinos del suelo; un porcentaje de superficie construible y
otra en área libre; en niveles de construcción; en coeficientes de ocupación y
de utilización de suelo; entre otros; empero, que no los suprime o limita en
forma total y absoluta, de tal suerte que, no es aplicable de ninguna manera la
garantía de audiencia en su concepción tradicional, porque en tales casos los
Planes y Programas aludidos no son actos privativos definitivos, dado que,
dicha garantía sólo aplica para actos privativos definitivos y no para actos de
molestia.
Lo anterior, porque la obligatoria
interpretación del artículo 14, de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, impuesta por la jurisprudencia obligatoria de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación[6],
permite establecer que las formalidades que se tienen que seguir en un emplazamiento
a juicio y a los procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio,
sólo son aplicable para los actos privativos definitivos de derechos, empero,
no para los actos de molestia regidos por el diverso artículo 16, de propia
Constitución Federal, de tal suerte que, no es necesario que previamente a la
expedición de los planes y programas de desarrollo urbano y ordenamiento
ecológico municipal, se tenga que notificar personalmente a cada uno de los
propietarios de los predios ubicados en el territorio municipal, siguiendo las
formalidades propias de un emplazamiento, cuando dichos instrumentos normativos
no son privativos definitivos del derecho de propiedad o de algunos de sus
atributos.
Más aún, si no se lesiona ningún
derecho previamente adquirido por los propietarios, surgido de los Planes y
Programas de Desarrollo Urbano o de Ordenamiento Ecológico expedidos con
anterioridad por el Ayuntamiento Municipal correspondiente, es decir, que para
el caso en el cual los usos y destinos de suelo asignado a los predios y
parcelas, así como, las demás limitaciones y restricciones a la propiedad
impuestas en tales planes y programas, no disminuyen, ni modifican ni restringen
en perjuicio de los propietarios, los usos y limitaciones que tenía conforme al
plan o programa municipal de desarrollo urbano anterior, como sería el caso de
haber contado con alguna constancia de uso de suelo o licencia de construcción
o funcionamiento vigente, empero, expedido con fundamento en el Plan de
Desarrollo Urbano anterior, que le hubiera permitido darle un uso distinto al
predio o parcela relativa, o bien, que contuviera menores limitaciones a las
impuestas en los citados Planes y Programas de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento
Ecológico vigentes, de tal suerte que, de no encontrarse en esos casos, no se
pueden considerar lesionados los derechos de los propietarios, adquiridos con
anterioridad, por los Planes y Programas abrogados o derogados.
Así las cosas, debe entenderse que
no se viola la garantía de previa audiencia de los propietarios, en los casos
en los que planes y programas no impongan modalidades a la propiedad privada
que supriman la propiedad o alguno de sus atributos de manera definitiva, sino
que, solo lo limitan o restringen, sin impedir que ejerza las facultades de
uso, goce y disposición que tienen sobre el predio o parcela relativa (sino que
solo limitan o restringen ese ejercicio), sin lesionar, de ninguna manera, sus
derechos adquiridos, de tal manera que, no se viola la garantía de previa
audiencia por no haber practicado una notificación previa y personalísima a los
propietarios, siguiendo las formalidades propias de un emplazamiento judicial,
previo a la expedición de dichos planes y programas.
Todavía más, que los planes y
programas de desarrollo urbano y ecológicos impugnados comparten la naturaleza
jurídica de un reglamento o norma jurídica de carácter general (Norma Oficial
Mexicana, Resolución de Miscelánea Fiscal, Etc. ), sobre el cual no rige la
garantía de previa audiencia en su forma tradicional, por lo que, no son
equiparables de ninguna forma a los actos administrativos estrictos sensu particulares y concretos, de tal suerte que, para
cumplir con la garantía de previa audiencia, solo quedan sujetos a los
procedimientos de participación ciudadana contemplados en las leyes y demás
disposiciones jurídicas aplicables en la materia.
Sobre el particular, es aplicable
al caso, en lo conducente, el criterio que informa la tesis aislada en materia
constitucional y administrativa número 1a. XXXVII/2001, con Registro
No. 189517, de la Novena Época del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo XIII, Junio de 2001, Página 229, sustentada por la
Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor
literal siguiente:
“ASENTAMIENTOS HUMANOS. LOS ARTÍCULOS 18 Y 19 DE LA LEY RELATIVA DEL
ESTADO DE MÉXICO QUE PREVÉN EL DERECHO DE LOS HABITANTES DE ESA ENTIDAD PARA, A
TRAVÉS DE LOS CONSEJOS DE PARTICIPACIÓN CIUDADANA, ORGANIZARSE Y PARTICIPAR EN
LA ELABORACIÓN Y EJECUCIÓN DE LOS PLANES DE DESARROLLO URBANO, ASÍ COMO LA
OBLIGACIÓN DE LOS MUNICIPIOS DE PROMOVER E IMPULSAR LA PARTICIPACIÓN DE LA
COMUNIDAD EN EL DESARROLLO URBANO Y LA CONSERVACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES,
NO SE RIGEN POR LA GARANTÍA DE AUDIENCIA. En materia de ordenación y regulación de
los asentamientos humanos no
rige la garantía de previa audiencia
consagrada en el artículo 14 de la Constitución Federal, porque ese requisito no está comprendido
entre los que señala el diverso artículo 27, párrafo tercero, de la propia
Carta Magna, y no puede admitirse que exista contradicción entre las
disposiciones contenidas en ambos preceptos, por ser evidente que el primero de
ellos establece una regla general para derechos subjetivos, mientras que el
segundo ampara garantías sociales que, por su propia naturaleza, están por
encima de los derechos individuales a los que restringe en su alcance liberal,
en términos de lo dispuesto en el artículo 1o. constitucional. En congruencia
con lo anterior y tomando en consideración que el referido artículo 27
establece una excepción al principio de inviolabilidad de la propiedad al
facultar a la nación para imponer modalidades a la propiedad privada,
atendiendo al interés público, debe decirse que los artículos 18 y 19 de la Ley
de Asentamientos Humanos del
Estado de México que prevén, respectivamente, que los habitantes de esa entidad
federativa, a través de los consejos de participación ciudadana, tienen derecho
a organizarse y participar en la elaboración y ejecución de los planes y
programas de desarrollo urbano, así como que los Municipios están obligados a
promover e impulsar la participación de la comunidad en el desarrollo urbano y
la conservación de los recursos naturales, por medio de las comisiones de
planeación para el desarrollo y los consejos de participación ciudadana, no se
rigen por la garantía constitucional de mérito. Ello es así, en virtud de que
es incuestionable que aun cuando la citada ley imponga modalidades a la
propiedad privada dictada por el interés público, no puede exigirse el
establecimiento de una audiencia
previa en beneficio de los particulares afectados, ya que sería sumamente grave
que fuese necesario llamarlos para que objetaran previamente la elaboración de
un plan de desarrollo urbano, pues se paralizarían los servicios públicos en
perjuicio de dicho interés; además, el hecho de que la aludida ley establezca
la participación de la comunidad, a través de los indicados consejos que actúan
como organismos auxiliares de las autoridades, no implica que al particular
afectado también se le dé la oportunidad de intervenir en la elaboración del
plan, pues si la intención del legislador hubiese sido darle participación, así
lo hubiera plasmado en la ley.”
D. Se afirma lo anterior, porque los Planes y Programas de
Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico Municipal, son normas
reglamentarias, ya que, forman parte del ordenamiento jurídico y, por
consecuencia, son normas de derecho y no aplicación del derecho, es decir, que
no son actos administrativos estricto
sensu, sino que son normas jurídicas, de naturaleza jurídica similar a los
Reglamentos Administrativos, porque los emite el Ayuntamiento Municipal, que es
el Órgano Administrativo facultado constitucionalmente para expedir los actos
formalmente administrativos y materialmente legislativos (como los reglamentos
administrativos que son formalmente administrativos y materialmente
legislativos), de acuerdo con el artículo 115, fracción II, segundo párrafo, de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone, en la
parte conducente, que los Ayuntamientos tienen facultad para aprobar los Bandos
de Policía y Gobierno, los Reglamentos, Circulares y disposiciones
administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones
que regulen las materias de su competencia.
Además, los Planes y Programas de
Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico, a diferencia de los actos
administrativos estricto sensu, son
generales, impersonales y abstractos, porque no se agotan con su aplicación,
regulan de manera general todo el territorio municipal, no se dirigían a
ninguna persona en particular, sino que obliga por igual a todos los sectores,
públicos, privados y sociales, y además, si pueden crear normas jurídicas
novedosas y distintas a las previamente establecidas en la legislación y planes
y programas federales y estatales.
Efectivamente, si bien es cierto
que del contenido del propio segundo párrafo de la fracción II y del diverso
párrafo primer o encabezado de la fracción V del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que los
Planes y Programas Municipales aludidos, están sometidos a la legislación y a
los planes y programas federales y locales, también es cierto que, derivado de
la autonomía municipal, los ayuntamientos al momento de emitir los citados
planes y programas, no actúan de ninguna manera como simples ejecutores de las normas urbanas federales y estatales, sino que se encuentran
constitucionalmente facultados para expedir dichos planes y programas de
contenido normativo novedoso e innovador frente a las normas, planes y
programas previstos federal y localmente.
Sirve de apoyo a lo anterior, en
lo conducente, el criterio que informa la
jurisprudencia obligatoria en materia constitucional y administrativa número P./J. 17/2011, con No. Registro
161,383, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su
Gaceta, Tomo XXXIV, Agosto de 2011, Página 887, sustentada por el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
“ASENTAMIENTOS HUMANOS. LOS MUNICIPIOS GOZAN DE UNA INTERVENCIÓN REAL Y
EFECTIVA DENTRO DEL CONTEXTO DE LA NATURALEZA CONSTITUCIONAL CONCURRENTE DE LA
MATERIA. Las facultades de los
Municipios en materia de asentamientos humanos previstas en la fracción V del
artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
entendidas en el sistema constitucional concurrente, no son normativas
exclusivas ni definitivas, ya que el acápite de dicha fracción indica
claramente que siempre se desarrollarán en los términos de las leyes federales
y estatales relativas; así, aquéllas deben entenderse siempre en el contexto de
las facultades concurrentes distribuidas constitucional y legalmente; sin embargo, en virtud de las reformas
constitucionales destinadas a reforzar la autonomía municipal, concretamente
las de 1983 y 1999, debe tenerse presente que el Municipio siempre goza de un
grado de autonomía cierta frente a la planeación estatal, debiendo tener una
intervención real y efectiva en ella y no ser un mero ejecutor.”
De esa suerte, los Planes y
Programas mencionados se diferencian claramente de los actos administrativos estrictos sensu, que se caracterizan por
su contenido de simple ejecución o aplicación particular y concretos de normas
previamente establecidas, es decir, porque los actos administrativos produce
simplemente efectos jurídicos individuales y los planes y programas citados los
producen para un número indeterminado de personas o de casos, sin que tenga
posibilidad los actos administrativos de ninguna manera[7],
de innovar o crear normas
jurídicas nuevas, de tal manera que, los Planes y Programas de Desarrollo
Urbano y de Ordenamiento Ecológico, son las normas materialmente legislativas y
las constancias de uso de suelo, licencias de construcción y resoluciones de la
manifestación de impacto ambiental municipal, serán los actos administrativos estricto sensu, de aplicación particular
y concreta de tales Planes y Programas.
Sobre el particular, es elocuente
la opinión del Doctor Manuel Jiménez
Dorantes, que en su obra Constitución y Urbanismo, Primera Edición,
Editorial Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Páginas 142 a 144,
México 2006, sostiene lo siguiente:
“… El plan municipal de
ordenación urbana en el sistema jurídico mexicano no puede asimilarse como un
‘acto administrativo’ estricto sensu,
ya que –como se ha dicho- no existen elementos jurídico-técnicos para
considerarlo de esa naturaleza.
El plan a que se hace
referencia es una norma jurídica de ámbito municipal. Esto es así, ya que,
aunque el plan municipal no es una norma con rango de ley porque no es el
producto del proceso legislativo que deriva de una ley del Poder Legislativo,
mantiene sus características normativas.
En primer lugar, el plan
urbanístico municipal desarrolla las determinaciones de la ley estatal
–característica especial de los reglamentos- o, en otro sentido, la ley
urbanística se desarrolla mediante reglamentos, como lo hace el plan municipal.
En segundo lugar, la
aprobación del plan municipal sigue el trámite a los reglamentos municipales,
es decir, el plan municipal crea derecho y, por ende, es ‘norma de carácter
reglamentario’. Como hemos mencionado en otro momento,
… el plan municipal de
ordenación urbana (o de desarrollo urbano) es, sin duda, una norma
(reglamentaria) ya que forma parte del ordenamiento jurídico, es derecho y no
aplicación de derecho. Por su parte, el acto administrativo está sometido al
ordenamiento jurídico, es decir, el acto administrativo se produce como
consecuencia de la aplicación del ordenamiento urbanístico y, por ende,
subordinado al sistema normativo en el que se encuentra incardinado el plan.
Además, la aplicación de las normas urbanísticas se desarrolla, especialmente,
a través de las licencias y autorizaciones urbanísticas.
El acto administrativo no
tiene posibilidades de innovar el ordenamiento, ya que no puede crear normas
nuevas, cuestión que difiere claramente de la norma que, evidentemente, es
creadora de derecho, lo que implica el establecimiento de relaciones jurídicas
no previstas sino hasta la vigencia de la norma, por ejemplo, la clasificación
de terrenos.
Además, como
constantemente ha afirmado la doctrina jurídico-pública, las normas no pierden
vigencia en su aplicación singular, por el contrario, su aplicación consolida
su vigencia. En ese sentido, la norma jurídica vigente mantiene su posición
ordenadora de las relaciones sociales, mientras que el acto administrativo se
agota en su aplicación, ya sea individual o general, es decir, cuando el acto
administrativo se aplica, este se consuma jurídicamente, para llevar a cabo
nuevamente su cumplimiento es preceptivo dictar un nuevo acto administrativo.
En definitiva, el plan de urbanismo ‘es norma porque el plan regula el derecho
de propiedad de particulares, clasificando y calificando ex novo los terrenos’, dentro de las determinaciones legales.”[8]
Más aun, que tales Planes y
Programas, son de aplicación general, abstracta e impersonal (y no
individualizado como los actos administrativos) en todo el territorio
municipal, en la medida que impactan, en su conjunto, toda su demarcación, con
el objeto de lograr, entre otras cosas, el mejoramiento de las condiciones de
vida de la población rural y urbana mediante el ordenamiento de los
asentamientos humanos y el establecimiento de reservas de tierra a efecto de
ejecutar obras públicas y planear y regular el crecimiento de los centros de
población, así como, para preservar y restaurar el equilibrio ecológico, acorde
con lo previsto por el tercer párrafo del artículo 27 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, que es del tenor literal siguiente:
“ARTÍCULO
27. …
…
La nación tendrá en todo
tiempo el derecho de imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte
el interés público, así como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de hacer una distribución equitativa de la riqueza
pública, cuidar de su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y
el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y urbana. En consecuencia, se dictarán las medidas necesarias para
ordenar los asentamientos humanos y establecer adecuadas provisiones, usos,
reservas y destinos de tierras, aguas y bosques, a efecto de ejecutar obras públicas y de planear y regular la
fundación, conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población;
para preservar y restaurar el
equilibrio ecológico; para el fraccionamiento de los latifundios; para
disponer, en los términos de la ley reglamentaria, la organización y
explotación colectiva de los ejidos y comunidades; para el desarrollo de la
pequeña propiedad rural; para el fomento de la agricultura, de la ganadería, de
la silvicultura y de las demás actividades económicas en el medio rural, y para
evitar la destrucción de los elementos naturales y los daños que la propiedad
pueda sufrir en perjuicio de la sociedad.”
Efectivamente, sobre la diferencia
entre las modalidades a la propiedad y la expropiación, así como, respecto de
la naturaleza jurídica de los planes y programas de desarrollo urbano, que
comparten con las normas jurídicas y su diferencia con los actos administrativos
estricto sensu, la doctrina de derecho constitucional sostiene lo siguiente:
“En el párrafo 3° se establecen
las facultades de la nación para imponer a la propiedad privada las modalidades
que dicte el interés público, así como para regular en beneficio social el
aprovechamiento de los elementos naturales, lo que tiene por objeto hacer una
distribución equitativa de la riqueza pública a la vez que cuidar de su
conservación, así como lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población. Establece de esta
manera el Constituyente, un marco regulador de la función social de la
propiedad en México, sobre criterios distributivos y de equidad, enfatizando el
papel del Estado promotor del desarrollo nacional. Con atinada técnica
jurídica, el Constituyente ha separado la figura de las modalidades a la
propiedad, de la institución de la expropiación, puesto que su propia naturaleza obedece a consideraciones
sustantivas distintas. Gabino Fraga ha señalado que, “en nuestro concepto
existen diferencias de forma y de fondo entre la modalidad y la expropiación.
La primera constituye una medida de carácter general y abstracto que viene a
integrar y a configurar, no a transformar, el régimen jurídico de la propiedad
general de los bienes en un momento y en un lugar determinados. La expropiación por el contrario, constituye una medida
de carácter individual y concreto que concentra sus efectos sobre un bien
especial. Por otra parte, mientras que con la expropiación se priva a un
particular de sus bienes en tanto que esto es necesario al Estado, la modalidad
sólo afecta el régimen jurídico de la propiedad imponiendo una acción o una
abstención, en tanto que el ejercicio absoluto de aquélla puede causar un
perjuicio a algún interés social cuya salvaguardia esté encomendada al Estado.”[9]
D.1. Luego, del contenido de los artículos 11 y 12, fracción IV, de
la Ley General de Asentamientos Humanos, se desprende que los Planes o
Programas de Desarrollo Urbano Municipal regulan el uso de suelo de todo el
centro de población del municipio; y, por otra parte, del contenido del
artículo 20-Bis-4, fracción II, de la Ley General de Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente, se desprende que los Programas de Ordenamiento
Ecológico Municipal, regulan todo el uso de suelo que esta fuera del centro de
población municipal.
De donde se sigue, que los Planes
y Programas Municipales de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico, en su
conjunto, abarcan todo el territorio municipal (dentro y fuera del centro de
población, respectivamente), obviamente con el objeto de lograr, entre otras
cosas, el mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y
urbana mediante el ordenamiento de los asentamientos humanos y el
establecimiento de reservas de tierra a efecto de ejecutar obras públicas y
planear y regular el crecimiento de los centros de población, así como, para
preservar y restaurar el equilibrio ecológico, como lo establece el tercer
párrafo del artículo 27 constitucional.
Luego, del contenido de los
artículos 19, 32, fracción VII, 33, 34 y 35 de la Ley General de Asentamientos
Humanos, 19, 19-Bis, 20-Bis-4 y 23, de la Ley General de Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente y 38, 39, 52, 55, 58, 59, 60, 61 y 71 de la Ley de
Desarrollo Urbano No. 211, se desprende, con meridiana claridad, que los planes y programas de desarrollo
urbano y ordenamiento ecológico, permiten conocer, planear y regular, entre
otras cosas, la forma resolver la problemático urbana, rural y ecológica
actual, así como la de crecimiento de los centros de población, de manera ordenada,
con servicios públicos, infraestructura y equipamiento urbano y preservación
ecológica, así como, la instrumentación de políticas públicas y acciones
encaminadas a lograr, entre otras cosas, el mejoramiento de las condiciones de
vida de la población rural y urbana.
Es decir, dichos instrumentos
permiten con base en el diagnóstico y la planeación, calcular el crecimiento de
la población rural y urbana, sus necesidades y actividades principales, para
conocer, regular y planear el número de personas que habitará la zona de
crecimiento de centro de población, el lugar en el que se ubicará, los
servicios públicos, infraestructura y equipamiento que requerirán, así como,
las obras públicas, política públicas e instrumentos normativos y de
coordinación necesarias para tal efecto, así como los financiamientos
necesarios para tal efecto, con el único objetivo de lograr el mejoramiento de
las condiciones de vida de la población rural y urbana, como lo marca el tercer
párrafo del artículo 27 constitucional.
D.2. Sobre el particular, cabe traer a colación la iniciativa
presidencial que dio origen al Decreto por el que se reforma el párrafo
tercero del artículo 27; se adiciona el artículo 73 con la fracción XXIX-C y se
adiciona el artículo 115 con las fracciones IV y V de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos, que justificaron la creación del marco
jurídico constitucional de los planes y programas de desarrollo urbano y de
ordenamiento ecológico, iniciativa presidencial que refiere, entre otras cosas,
lo siguiente:
“… Fijadas las bases
de aplicación de la Reforma Agraria y encauzado el reparto de la tierra en
favor de los pueblos y comunidades, la Nación confrontó la necesidad de
impulsar el crecimiento económico dando estímulos a las industrias, que
aprovechando las facilidades y ventajas otorgadas, se establecieron básicamente
en los grandes centros urbanos del país.
Entre los objetivos fundamentales de la mencionada política de industrialización destacó el otorgamiento masivo de empleo, asimilando de esa manera el excedente de mano de obra del campo, lo que sólo se ha alcanzado parcialmente; no obstante, los centros urbanos han sido foco de atracción para los trabajadores desde hace varias décadas, y al no encontrar en muchos casos la fuente de trabajo deseada, pasan a integrarse al conjunto de hombres desempleados o en el mejor de los casos subempleados, dando origen a las zonas deprimidas de las ciudades.
La tasa demográfica del país y la migración de los habitantes del campo a la ciudad, ha ocasionado, en muchas de nuestras ciudades, controversias sobre tenencia de la tierra; posesiones al margen de la ley; insuficiencia de servicios públicos; viviendas sin las condiciones satisfactorias mínimas; contaminación ambiental y en general deterioro ecológico, así como otros fenómenos similares de igual trascendencia.
Por otra parte, el multicitado incremento de la población no ha venido acompañado de correspondiente aumento de la superficie urbana disponible, hecho que ha originado, por una parte, un déficit de habitación, principalmente de la popular, y por otra, el desbordamiento incontrolado de numerosos núcleos de población hacia zonas muchas veces ejidales y comunales, circunstancia que afecta a dichos núcleos e interrumpe actividades productivas, con el consiguiente quebrantamiento de la seguridad con que debe alentarse todo proceso de transformación urbana, y propicia, al mismo tiempo, entre otros fenómenos negativos, el de la creciente especulación con la tierra.
Asimismo, la presión ejercida por quienes tienen necesidad de un techo y de servicios públicos ha propiciado el nacimiento de la llamadas ciudades perdidas y de los cinturones de miseria, que constituyen asentamientos humanos no controlados, conformados sin sujeción a orden alguno que permita a las autoridades atender sus necesidades en el lugar en que se encuentran establecidos, ofreciendo notorios contrastes que deben eliminarse, pues deprimen la vida social y deterioran las relaciones humanas.
Los problemas del campo influyen y se reflejan en el crecimiento de los centros urbanos, y la problemática de estos a su vez, impacta y dificulta las soluciones a las necesidades de los campesinos del país. Enfrentamos la existencia de un círculo vicioso que debe ser disuelto, a través de medidas complementarias que respondan a un desarrollo socialmente armónico entre las regiones, los sectores y los grupos productivos del país.
Al romper la
caduca dicotomía campo-ciudad, nos pronunciamos por un principio de general
validez para la acción del sector público, en el sentido de que igual atención
merecen esos dos contextos del conjunto nacional y para que el mejor aprovechamiento de
los recursos naturales, humanos, administrativos y financieros, entre otros, se
deben aplicar políticas y medidas administrativas que consideren su
interrelación, su apoyo mutuo y en conjunto, una integración que los vincule
económica y socialmente.
El crecimiento desordenado de los centros urbanos de población debido a las causas antes señaladas ha ocasionado en muchos países, entre otros el nuestro, sistemas y subsistemas macrocefálicos de ciudades que provocan también un rendimiento decreciente en la inversión de recursos para satisfacer las necesidades de servicios públicos.
Los indicadores físicos de la problemática que se confronta en los asentamientos humanos detectan su gravedad, la que va acompañada de otros hechos que afectan a la población urbana en forma cotidiana, como los fenómenos de histeria social, la indiferencia ante la vida en común y el impacto de un escenario en el que las máquinas, los vehículos y las colosales estructuras de acero y de concreto establecen su predominio sobre el hombre.
Abrir las posibilidades para que todos los habitantes del país vivan en un centro de población digno y sean beneficiarios del bienestar que se deriva de los procesos de urbanización, de acuerdo con las posibilidades socio - económicas del país, es una exigencia de la justicia social.
Esta Iniciativa propone el establecimiento de instituciones jurídicas que den base a procedimientos públicos que tiendan a resolver a mediano y largo plazo los problemas que confrontan los centros urbanos, señalando previsiones que encaucen el futuro desarrollo de los mismos.
Es necesario establecer las normas para que la planeación y ordenación de los centros urbanos de población integren a éstos de manera conveniente al desarrollo socio - económico del país, y se obtenga el máximo aprovechamiento de los recursos, con la finalidad de lograr una convivencia más humana en las grandes urbes.
La programación económica y social del sector públicos, deberá considerar el desarrollo de los centros urbanos, y dicho sector deberá adecuarse para otorgarle la atención que le corresponda, establecer los vínculos de coordinación entre sus diversas entidades, tendiendo a lograr una mayor eficiencia de la inversión y del gasto público de los diversos niveles de gobierno; procurando el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, así como la promoción de una distribución adecuada de la misma, en las zonas urbanas y rurales.
La iniciativa de reformas y adiciones constitucionales que hoy someto al Constituyente Permanente por el digno conducto de ustedes, busca el cambio de actitudes, conductas y costumbres que logren una nueva conciencia comunitaria y hagan posible substituir, con el esfuerzo de todos, una sociedad de privilegios para pocos y de sumisión para muchos, por otra justa y equitativa.
Los elementos y acciones que inciden en los centros urbanos de población por parte del sector público corresponden a los tres niveles de gobierno previstos en el sistema constitucional mexicano, lo que implica que para la ordenación de los centros urbanos, las acciones de los ayuntamientos, gobiernos estatales y del propio Gobierno Federal deberán darse de acuerdo con las competencias que la Constitución General de la República les ha conferido, respondiendo a objetivos comunes en el marco de una visión de conjunto de la problemática urbana, debiendo por tanto fijarse dichas bases en la carta fundamental y en la Ley Reglamentaria correspondiente.
En los sistemas de Gobierno Federal, lo que ha determinado el conferirle a la Federación una competencia, es la trascendencia nacional de una materia cuya atención rebasa el ámbito de una Entidad Federativa en lo particular; ese ha sido el sentido del sistema mexicano consagrado en diversas normas del texto constitucional y especialmente destacado por el artículo 117 de la Constitución en vigor. En este mismo sentido los problemas que pertenecen a dos o más Entidades Federativas en materias de nivel nacional deben de atenderse con la participación del Gobierno Federal, criterio general que sigue la Constitución al establecer la competencia de los tribunales federales para dirimir las controversias que se susciten entre dos Entidades Federativas.
La Constitución de 1917 no contiene ninguna norma que establezca regulaciones en materia urbana, por tanto en los términos del artículo 124 se entiende en principios como una materia reservada a los Estados; sin embargo, es de señalarse que además de las razones históricas que explican la ausencia correspondiente, la problemática urbana se encuadra dentro de un conjunto de acciones que difícilmente podrían establecer una facultad exclusiva a cualquiera de los niveles de Gobierno por los múltiples elementos, materias y atribuciones, que concurren a la misma.
En los términos de la vigente distribución de competencias del sistema federal mexicano, la Federación ejerce facultades decisivas en el desarrollo urbano, como las correspondientes a la tenencia de la tierra, agua, bosques, contaminación ambiental, ,vías generales de comunicación, energía eléctrica, y en otras materias, así como lo relativo a la promoción económica, las inversiones públicas de la Federación, tienen impacto determinante en dicho proceso, condicionan las posibilidades del crecimiento agrícola e industrial, y dan origen a la creación de fuentes de trabajo, las que constituyen el elemento de atracción básica en la elección que los grupos humanos toman para asentarse.
La multiplicidad de elementos y de competencias que inciden en el fenómeno urbano nos lleva al principio de que la estructura jurídica que dé regulación al mismo, deberá establecer la concurrencia de los tres niveles de Gobierno a través de nuevas formas de colaboración de las Entidades Federativas entre sí, y de éstas con la Federación, como única forma de ser congruente al federalismo, dentro de un cauce de responsabilidad institucional compartida. Federalizar estas acciones públicas, sería una posición conservadora, antihistórica, que escindiría responsabilidades y afectaría profundamente nuestro sistema federal; sólo la acción compartida entre la Federación y los Estados, permitirá una acción intergubernamental de amplia comunicación que dé atención al problema de manera integral.
En la adición que se propone para la primera parte del párrafo tercero del artículo 27 Constitucional, se destaca el principio fundamental del aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de apropiación en beneficio de la sociedad, en el marco de un desarrollo armónico del país, que permita alcanzar mejores condiciones de vida para la población en su conjunto, debiendo abandonar la tendencia de concentrar las acciones gubernamentales en determinados centros de población, y en especial en las grandes urbes.
La Iniciativa establece en el nivel constitucional el derecho público y la responsabilidad política que tiene el Estado para fundar y ordenar los centros de población.
Las autoridades deberán dictar las medidas necesarias para reglamentar los asentamientos humanos en el amplio sentido del término y establecer las provisiones, usos destinos y reservas de tierras, aguas y bosques, con objeto de planear y regular la fundación de las ciudades y demás centros de población; su conservación y mejoramiento.
En consecuencia con lo anterior, se propone la adición de dos fracciones al artículo 115; en la primera de ellas y para los efectos de la reforma al párrafo tercero del artículo 27 de la propia Constitución, se reafirma la facultad de los Estados y de los Municipios para que dentro del ámbito de sus competencias expidan las leyes, los reglamentos y las disposiciones administrativas que correspondan a la observancia de la Ley Federal Reglamentaria de la materia; en la segunda se prevé la posibilidad y se establecen los mecanismos de solución para que en forma coordinada la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios planeen y regulen de manera conjunta el desarrollo de los centros urbanos de población que estando situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad geográfica.
Finalmente, en el artículo 73 se faculta al Congreso de la Unión para que expida las leyes que establezcan la adecuada concurrencia en las Entidades Federativas, de los Municipios y de la propia Federación en la solución de los problemas expresados.”
En esencia, la iniciativa
presidencial recoge la necesidad que inspiró al Constituyente Permanente para
facultar a las autoridades de los tres ordenes de gobierno, para que expidieran
los planes y programas de desarrollo urbano y de ordenamiento ecológico, que
evitaran el crecimiento desordenado de las ciudades y la migración masiva del
campo a las ciudades que no cuentan con empleo y superficie urbana suficiente,
a fin de no provocar desempleo y, en el mejor de los casos, subempleo, ni,
tampoco, el surgimiento de zonas deprimidas de las ciudades y el déficit de
habitación que genera el desbordamiento incontrolado de los centros de
población hacia las zonas ejidales, comunales y del campo, provocado por las
presión de los que tienen necesidad de vivienda, y que, a generado comúnmente
controversias sobre la tenencia de la tierra, las posesiones ilegales,
insuficiencia de servicios, viviendas sin las condiciones satisfactorias
mínimas, contaminación ambiental y deterioro ecológico; es decir, que el marco
constitucional en el que surgen la facultad constitucional de imponer
modalidades a la propiedad privada a través de los Planes y Programas de
Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico, tratan de evitar los cinturones de
miseria constituidos por asentamientos humanos no controlados, conformados sin
sujeción a orden alguno, para que las autoridades ahora si puedan entender sus
necesidades de servicios públicos en el lugar en el que se encuentran establecidos,
tales como la seguridad pública, salud, agua potable, energía eléctrica,
alumbrado público, educación, trabajo, vías de comunicación, transporte
público, etc., para eliminar los notorios contrastes existentes en el campo y
las ciudades, para no deprimir la vida social ni deteriorar las relaciones
humanas y disolver el circulo
vicioso que existe entre los problemas del campo y la ciudad que se afectan
mutuamente, a través de medidas que respondan a un desarrollo socialmente
armónico entre las regiones, sectores y grupo productivos del país, atendido de
igual forma a esos dos contextos del conjunto nacional, para que no decrezcan
las inversión de los recursos tendientes a la satisfacción de las necesidades
de los servicios públicos, a efecto de que se abran las
posibilidades para que todos los habitantes del país vivan en un centro de
población digno y sean beneficiarios del bienestar que se deriva de los
procesos de urbanización, de acuerdo con las posibilidades socio-económicas del
país, por ser una exigencia de la justicia social.
D.3. Así las cosas, debe entenderse que resultaría materialmente
imposible cumplir los fines constitucionales de la reforma constitucional que
le dio nacimiento a los Planes y Programas de Desarrollo Urbano y de
Ordenamiento Ecológico y, al mismo tiempo, notificar de manera personalísima en
forma similar a un emplazamiento a todos y cada uno de los propietarios del
predios ubicados sobre toda la superficie que integra el territorio municipal
(ubicados dentro y fuera del centro de población), previo a la expedición de
los Planes y Programas de Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico, como si
se tratara de juicios o de procedimientos administrativos seguidos en forma de
juicios, cuando las modalidades a la propiedad privada impuestas en tales
planes y programas no implican una supresión total y absoluta de la propiedad,
ni, tampoco, de alguno de sus tres atributos (uso, goce y disposición), sino
que únicamente contienen limitaciones o restricciones algunos de dichos
atributos, que no son definitivos y absolutos dado el dinamismo que tienen
tales Planes y Programas, siempre que no se lesionen de ninguna manera derechos
adquiridos por los propietarios, por lo que, debe de concluirse que no se debe
de seguir la garantía de previa audiencia en su concepto tradicional aplicable
a los juicios y procedimientos seguidos en forma de juicio, máxime
Todavía más, que no rige en
términos tradicionales la garantía de previa audiencia previo a la expedición
de tales instrumentos de planeación urbana y ecológica, que solo es aplicable
para actos privativos definitivos de derechos, pero no para disposiciones que
solo son limitativas temporales de
algunos de los atributos del derecho de propiedad, empero, de ninguna
manera suprimen o extinguen de manera total y definitiva el derecho de
propiedad o algunos de sus tres atributos, por lo que no rige la garantía de
previa audiencia en su concepto tradicional y, además, que tales planes y
programas que participan de la naturaleza de un reglamento administrativo, por
el órgano que los emite, por su posibilidad innovadora y creadora de normas
generales y abstractas, que no se agotan con su expedición y regulan todo el territorio
municipal, lo cual impide la aplicación de la garantía de previa audiencia en
su concepto tradicional, porque en las normas jurídicas que participan de la
naturaleza de los reglamentos administrativos, no rige la garantía de
audiencia, por ser actos materialmente legislativos, aún y cuando sean
formalmente administrativos, de tal suerte que, la garantía de audiencia se
satisface con la sola circunstancia de que la ley establezcan un procedimiento de
consulta pública previa a la expedición de los planes y programas de desarrollo
urbano y ordenamiento ecológico municipal, sin que tenga que otorgarse la garantía
de audiencia previa en su modelo tradicional, es decir, sin que tenga que ampliarse el criterio hasta el extremo de que
los Ayuntamientos –que al expedir tales
instrumentos emiten actos materialmente legislativos- estén obligados
notificar personalmente y siguiendo las formalidades legales de un
emplazamiento judicial, a todos y cada uno de los posibles afectados antes de
que ésta se expidan los citados Planes y Programas, ya que resulta imposible
saber de antemano cuáles son todas aquellas personas que en concreto serán
afectadas y, por otra parte, el proceso de formación de las leyes corresponde
exclusivamente a órganos públicos, dando únicamente la participación social,
acorde con el sistema de planeación democrática, mediante los procedimientos de
difusión y consulta pública legalmente establecidos.
Sobre el particular es aplicable
al caso, en lo conducente, el criterio que informa la jurisprudencia
obligatoria en materia constitucional número 80, con Registro No. 389533, Apéndice
de 1995, de la Séptima Época, Tomo I, Parte SCJN, Página 94, sustentada por
el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal
siguiente:
“AUDIENCIA,
GARANTIA DE. OBLIGACIONES DEL PODER LEGISLATIVO FRENTE A LOS PARTICULARES. La garantía de audiencia debe constituir un
derecho de los particulares, no sólo frente a las autoridades administrativas y
judiciales, sino también frente a la autoridad legislativa, que queda obligada
a consignar en sus leyes los procedimientos necesarios para que se oiga a los
interesados y se les dé oportunidad de defensa en aquellos casos en que
resulten afectados sus derechos. Tal obligación constitucional se circunscribe
a señalar el procedimiento aludido; pero no debe ampliarse el criterio hasta el
extremo de que los órganos legislativos estén obligados a oír a los posibles
afectados por una ley antes de que ésta se expida, ya que resulta imposible
saber de antemano cuáles son todas aquellas personas que en concreto serán
afectadas por la ley y, por otra parte, el proceso de formación de las leyes
corresponde exclusivamente a órganos públicos.”
En efecto, del contenido del artículo
26, apartado A, y 115, fracción II, segundo párrafo, de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos y 11, 12, fracción IV, 16, fracciones
I y II, y 49, fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos y
20-BIS-5, fracción VII, de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección
al Ambiente, es claro que para expedir los Planes y Programas de Desarrollo
Urbano y Ordenamiento Ecológico municipales, no precisan de un emplazamiento
similar al que se sigue en un juicio o a un procedimiento seguido en forma de
juicio, practicado individualmente con todos y cada una de las personas que
detentan predios en todo el territorio municipal correspondiente, ni, tampoco,
era menester otorgar las garantía de previa audiencia en su concepción
tradicional, sino que bastaba con la participación ciudadana que se dio en el
proceso de planeación democrática, mediante el procedimiento de difusión,
consulta pública y, de haber sido el caso, de respuesta a los planteamientos que se hubieran
efectuado en contra de los proyectos consultados, de una manera fundada y
motivada.
De
donde se sigue, que basta con que sea efectuado el proceso de consulta pública
convocada mediante una amplia difusión de los proyectos de planes y programas
de desarrollo urbano y ordenamiento ecológico, previo a su expedición o
aprobación definitiva, con el fin de recoger las observaciones y sugerencias
sobre los mismos, para que se pueda considerar jurídicamente satisfecha la
garantía de previa audiencia, ya que, en los casos en los que no se priva a los
propietarios de los predios y parcelas de sus atributos de la propiedad, ni,
tampoco, se le privó de ninguno de sus derechos adquiridos, no rige la garantía
de audiencia en su forma tradicional, previamente a la expedición de los Planes
y Programas de Desarrollo Urbano y de Ordenamiento Ecológico, sino a través de
la difusión y consulta pública que se lleva a cabo en el procedimiento de
participación democrática previsto constitucionalmente.
Sin que
obste a lo anterior, la insuficiencia de regulación en la legislación local
sobre el proceso de consulta pública aplicable a los Planes y Programas de
Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico, porque nada impiden la aplicación
de las leyes generales relativas (Ley General de Asentamientos Humanos y Ley de
General de Equilibrio Ecológico), que por ser ordenamientos generales expedidos
en materias en los que existen facultades concurrentes de los tres órdenes de
gobierno, pueden incidir directamente en el orden jurídico municipal y, por
ende, pueden ser aplicados desde luego sin que precise de la expedición de un
ordenamiento local que regule a detalle dicho procedimiento de consulta
pública, máxime que, los Ayuntamientos Municipales, por una parte, tienen
facultades para innovar, por no ser de ninguna manera meros ejecutores de las
disposiciones federales y locales y, por otra parte, pueden de manera fundada y
motivada, fijar el plazo concedido para la consulta pública y su regulación
específica, siempre que garantice un proceso de amplia difusión de la consulta
pública, con la expresión de razonamientos lógico jurídicos aplicables al caso.
Se
afirma lo anterior, porque el artículo 115, fracción V, incisos a) y g), de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que los
Ayuntamientos se pueden fundar (y en todo caso deben acatar) tanto en las leyes
federales como las locales, al momento de expedir los Planes y Programas de
Desarrollo Urbano y Ordenamiento Ecológico y, además, de acuerdo con las
jurisprudencias de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, números P./J. 15/2011, P./J. 36/2011 (9a.) y P./J. 17/2011, de rubros “ASENTAMIENTOS
HUMANOS. ES UNA MATERIA CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL”, “PROTECCIÓN AL
AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. ES UNA MATERIA
CONCURRENTE POR DISPOSICIÓN CONSTITUCIONAL” y “ASENTAMIENTOS
HUMANOS. LOS MUNICIPIOS GOZAN DE UNA INTERVENCIÓN REAL Y EFECTIVA DENTRO DEL
CONTEXTO DE LA NATURALEZA CONSTITUCIONAL CONCURRENTE DE LA MATERIA”, antes
invocadas, se desprende, con toda claridad que, las competencias en materia de
asentamientos humanos, así como, en materia de protección al ambiente,
preservación y restauración del equilibrio ecológico, se establecen a través de
sus leyes generales que debe guiar la actuación de los órganos legislativos y
ejecutivos de los distintos órdenes de gobierno, y que, los municipios siempre
gozan de un grado de autonomía cierto frente a la planeación, para no ser un
mero ejecutor de las disposiciones estatales y federales, lo que permite
concluir que los Ayuntamientos Municipales se encuentran constitucionalmente
facultado para innovar en el procedimiento de consulta pública no regulado a
detalle en la legislación local, con sustento en las leyes generales de la
materia (y no solo con sustento en la leyes locales que tengan una regulación
insuficiente en la materia de difusión y consulta pública), por lo que, debe considerarse
constitucional el proceso de difusión y consulta pública al que se sometan los Planes
y Programas de Desarrollo Urbano de Ordenamiento Ecológico, substanciado de
conformidad con las disposiciones innovado por el
Ayuntamiento Municipal con sustento en las Leyes Generales de la materia, de la
manera fundada, motivada y lógica jurídica antes mencionada, acorde con la
obligatoria interpretación del artículo 115, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, impuesta por la jurisprudencia temática de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación.
Sobre
el particular, es aplicable al caso, en lo conducente, el criterio que informa
la jurisprudencia obligatoria en materia constitucional número P./J.
44/2011 (9a.), con Registro No. 160810, de la Décima
Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro I, Octubre de
2011, Página 294, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, que es del tenor literal siguiente:
“ORDEN JURÍDICO MUNICIPAL. PRINCIPIO DE COMPETENCIA (MUNICIPIOS COMO ÓRGANOS DE GOBIERNO). La validez de los reglamentos municipales previstos en la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no deriva de las normas estatales (ni de las federales) sino directa y exclusivamente de la propia Ley Suprema. La articulación entre los ordenamientos federal, estatal y municipal se rige, en una serie de materias, por el principio de competencia. Así, cualquier conflicto entre normas pertenecientes a estos tres órdenes debe ser, en los ámbitos relevantes, solucionado exclusivamente a la luz del parámetro constitucional que opera la respectiva atribución y delimitación competencial. Si la relación entre normas estatales y municipales no pudiera en algún punto o ámbito material describirse sobre la base del principio de competencia -en contraposición al de jerarquía- la afirmación de que existe un "orden jurídico municipal" independiente y separado del orden estatal y del federal no tendría cabida, pues ningún sentido tendría afirmar que los Municipios son, en el contexto constitucional actual, "órganos de gobierno", o afirmar que la fracción II del artículo 115 referido contempla "reglamentos" que, lejos de ser asimilables a los reglamentos tradicionales de detalle de normas, están llamados a la expansión normativa y a la innovación, sirviendo -dentro del respeto a las bases generales establecidas por las Legislaturas, de contenido constitucionalmente acotado- para regular con autonomía aspectos específicos municipales en el ámbito de sus competencias, y para adoptar las decisiones que las autoridades estiman congruentes con las peculiaridades sociales, económicas, biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas del Municipio.”
Asimismo, es aplicable al caso, en lo conducente, el criterio que
informa la jurisprudencia obligatoria en materia constitucional número P./J.
45/2011 (9a.), con Registro No. 160764, de la Décima
Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro I, Octubre de
2011, Página 302, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, que es del tenor literal siguiente:
“REGLAMENTOS
MUNICIPALES Y LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. SU EXTENSIÓN NORMATIVA
LEGÍTIMA. Para precisar la extensión normativa legítima
de cada una de las fuentes normativas contempladas en la fracción II del
artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben
considerarse varios puntos: 1. La regulación de aspectos generales en las leyes
estatales en materia municipal
debe tener por objeto únicamente establecer un marco normativo homogéneo
-adjetivo y sustantivo- para los Municipios
de un Estado. Estas leyes deben incorporar el caudal normativo indispensable
para asegurar el funcionamiento del Municipio,
únicamente sobre aspectos que requieran dicha uniformidad; 2. Debe tomarse en cuenta que la competencia reglamentaria del Municipio le garantiza una facultad
exclusiva para regular los aspectos medulares de su propio desarrollo;
3. Es inaceptable que, con apoyo en la facultad legislativa con que cuenta el
Estado para regular la materia municipal,
intervenga en cuestiones específicas de cada Municipio, que le están constitucionalmente reservadas a este
último, pues las bases generales de la administración pública municipal no pueden tener, en otras
palabras, una extensión temática que anule la facultad del Municipio para reglamentar sus
cuestiones específicas. En
consecuencia, queda para el ámbito reglamentario, como facultad exclusiva de
los Ayuntamientos, lo relativo a policía y gobierno, organización y
funcionamiento interno, administración pública municipal, así como emitir
normas sustantivas y adjetivas en las materias de su competencia exclusiva, a
través de bandos, reglamentos,
circulares y demás disposiciones de
carácter general, en todo lo que concierne a cuestiones específicas de cada Municipio; y 4. Las leyes
estatales en materia municipal
derivadas del artículo 115, fracción II, inciso a), constitucional, esto es,
las encargadas de sentar "las bases generales de la administración pública
municipal", comprenden
esencialmente aquellas normas indispensables para el funcionamiento regular del
Municipio; del Ayuntamiento como
su órgano de gobierno y de su administración pública; las normas relativas al
procedimiento administrativo, conforme a los principios que se enuncian en los
incisos incluidos en la reforma de 1999, así como la regulación de los aspectos
de las funciones y los servicios públicos municipales que requieren uniformidad, para efectos de la posible
convivencia y orden entre los Municipios
de un mismo Estado.”
De la misma manera, es aplicable al caso, en lo conducente, el
criterio que informa la tesis obligatoria en materia constitucional P. XXX/2011 (9a.), con Registro
No. 160765, de la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Libro I, Octubre de 2011, Página 602, sustentada por el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
“REGLAMENTOS
MUNICIPALES DERIVADOS DEL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, DE LA CONSTITUCIÓN
POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SU RELACIÓN CON LAS LEYES ESTATALES
EN MATERIA MUNICIPAL SE RIGE POR EL PRINCIPIO DE COMPETENCIA Y NO POR EL DE
JERARQUÍA. La
relación entre normas estatales y municipales
prevista en la fracción señalada se articula sobre la base del principio de
competencia y no del de jerarquía, lo que significa que la validez de los reglamentos municipales sobre organización municipal no deriva de las normas estatales (ni federales), sino
que la de ambos tipos de normas deriva directa y exclusivamente de la
Constitución. Lo anterior implica que los límites de
contenido que dichos reglamentos
deben respetar son los que provienen de la noción constitucional de "bases
generales de administración pública municipal"
cuya extensión, en los casos en que ello resulte litigioso, definirá la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y no la voluntad ilimitada o discrecional de las
Legislaturas Estatales al emitir las leyes estatales en materia municipal. Así, mientras que la
ordenación de las normas dentro del régimen jurídico municipal se rige por los principios de temporalidad, especialidad
y jerarquía, la articulación entre los ordenamientos federal, estatal y municipal se rige, en una serie de
materias, por el principio de competencia, por lo que cualquier conflicto
suscitado debe solucionarse a la luz del parámetro constitucional que otorga la
atribución.”
Del mismo modo, es aplicable al caso, en lo conducente, el criterio
que informa la jurisprudencia obligatoria en materia constitucional número P./J.
133/2005, con Registro No. 176948, Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, Octubre de 2005,
Página: 2068, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, que es del tenor literal siguiente:
“LEYES ESTATALES Y
REGLAMENTOS EN MATERIA MUNICIPAL. ESQUEMA DE ATRIBUCIONES CONSTITUCIONALES QUE
DERIVAN DE LA REFORMA AL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN II, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA
CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS.
El Órgano Reformador de la Constitución en 1999
modificó el segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos con un doble propósito:
delimitar el objeto y alcance de las leyes estatales en materia municipal y ampliar la facultad
reglamentaria del Municipio en
determinados aspectos, según se advierte del dictamen de la Comisión de Gobernación
y Puntos Constitucionales de la Cámara de Diputados, en el cual se dispone que
el contenido de las ahora denominadas "leyes estatales en materia municipal" debe orientarse a las
cuestiones generales sustantivas y adjetivas que den un marco normativo
homogéneo a los Municipios de un
Estado, sin intervenir en las cuestiones específicas de cada uno de ellos, lo
que se traduce en que la competencia reglamentaria municipal abarque exclusivamente los aspectos fundamentales para
su desarrollo. Esto es, al preverse que los Ayuntamientos tendrán facultades
para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las Legislaturas de los Estados,
bandos de policía y gobierno, reglamentos,
circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus
respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la
participación ciudadana y vecinal, se buscó establecer un equilibrio
competencial en el que prevaleciera la regla de que un nivel de autoridad no
tiene facultades mayores o más importantes que el otro, sino un esquema en el
que cada uno tenga las atribuciones que constitucionalmente le corresponden; de
manera que al Estado compete sentar las bases generales a fin de que exista
similitud en los aspectos fundamentales en todos sus Municipios, y a éstos corresponde dictar sus normas específicas,
dentro de su jurisdicción, sin contradecir esas bases generales.”
Igualmente, es aplicable al caso, en lo conducente, el criterio que
informa la jurisprudencia obligatoria en materia constitucional número P./J.
132/2005, con Registro No. 176929, Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, Octubre de 2005,
Página: 2069, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, que es del tenor literal siguiente:
“MUNICIPIOS. CONTENIDO
Y ALCANCE DE SU FACULTAD REGLAMENTARIA. A raíz de la reforma constitucional de 1999
se amplió la esfera competencial de los Municipios
en lo relativo a su facultad reglamentaria en los temas a que se refiere el
segundo párrafo de la fracción II del artículo 115 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos; derivado de aquélla, los Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de normas reglamentarias:
a) el reglamento tradicional de
detalle de las normas, que funciona similarmente a los derivados de la fracción
I del artículo 89 de la Constitución Federal y de los expedidos por los
Gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su
capacidad de innovación está limitada, pues el principio de subordinación
jerárquica exige que el reglamento
esté precedido por una ley cuyas disposiciones desarrolle, complemente o
pormenorice y en las que encuentre su justificación y medida; y b) los reglamentos derivados de la fracción II del artículo 115
constitucional, que tienen una mayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases
generales establecidas por las legislaturas, pueden regular con autonomía
aquellos aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus competencias, lo cual les permite
adoptar una variedad de formas adecuadas para regular su vida interna,
tanto en lo referente a su organización administrativa y sus competencias constitucionales exclusivas, como en la relación
con sus gobernados, atendiendo a las características sociales, económicas,
biogeográficas, poblacionales, culturales y urbanísticas, entre otras,
pues los Municipios deben ser
iguales en lo que es consustancial a todos -lo cual se logra con la emisión de
las bases generales que emite la Legislatura del Estado-, pero tienen el derecho, derivado de la Constitución Federal de ser
distintos en lo que es propio de cada uno de ellos, extremo que se
consigue a través de la facultad normativa exclusiva que les confiere la citada
fracción II.”
También, es aplicable al caso, en lo conducente, el
criterio que informa la jurisprudencia obligatoria en materia constitucional
número P./J. 134/2005, con Registro No. 176928, Novena Época del
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, Octubre de 2005,
Página 2070, sustentada por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
que es del tenor literal siguiente:
“MUNICIPIOS. EL
ARTÍCULO 115, FRACCIONES I Y II, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL RECONOCE LA
EXISTENCIA DE UN ORDEN JURÍDICO PROPIO. A
partir de la reforma al citado precepto en mil novecientos ochenta y tres los Municipios han sido objeto de un
progresivo desarrollo y consolidación de varias de sus facultades, como la de
emitir su propia normatividad a través de bandos y reglamentos, aun cuando estaba limitada al mero desarrollo de las
bases normativas establecidas por los Estados. Asimismo, como consecuencia de
la reforma al artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos en mil novecientos noventa y cuatro, se otorgó al Municipio la potestad de acudir a un
medio de control constitucional (la controversia constitucional), a fin de
defender una esfera jurídica de atribuciones propias y exclusivas. Por último,
la reforma constitucional de mil novecientos noventa y nueve trajo consigo la
sustitución, en el primer párrafo de la fracción I del mencionado artículo 115,
de la frase "cada Municipio
será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa", por la
de "cada Municipio será
gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa", lo que no es
otra cosa sino el reconocimiento expreso
de una evolución del Municipio,
desde la primera y la segunda reformas enunciadas, y que permite concluir la
existencia de un orden jurídico municipal.”
Finalmente, es aplicable al caso en lo conducente, el criterio que
informa la jurisprudencia obligatoria en materia constitucional y
administrativa número 2a./J. 82/2008, con Registro
No. 169690, de la Novena
Época Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVII, Mayo de
2008, Página 71, sustentada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, que es del tenor literal siguiente:
“FUNDAMENTACIÓN DE LAS
DISPOSICIONES GENERALES EXPEDIDAS POR LOS AYUNTAMIENTOS. PARA EL CUMPLIMIENTO
DE ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL BASTA QUE AQUÉLLAS SE REFIERAN A ASPECTOS
PROPIOS DEL ÁMBITO COMPETENCIAL DEL RESPECTIVO ÓRGANO DE GOBIERNO MUNICIPAL. Conforme
a la jurisprudencia P./J. 132/2005 del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, publicada con el rubro: "MUNICIPIOS. CONTENIDO Y ALCANCE DE SU FACULTAD
REGLAMENTARIA.", los
Ayuntamientos pueden expedir dos tipos de reglamentos: a) El tradicional de detalle de las normas,
que funciona similarmente a los derivados de la fracción I del artículo 89 de
la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los expedidos por
los Gobernadores de los Estados, en los cuales la extensión normativa y su
capacidad de innovación está limitada; y, b) Los derivados de la fracción II del artículo 115 constitucional, que
tienen una mayor extensión normativa, ya que los Municipios, respetando las bases generales establecidas por las
Legislaturas, pueden regular con autonomía aspectos específicos de la vida municipal en el ámbito de sus
competencias. En ese tenor, dado que las disposiciones generales expedidas por
los Ayuntamientos son una expresión del ejercicio de su libertad de
configuración normativa, encaminadas a generar el marco jurídico que regule la
conducta de los gobernados en su ámbito territorial y material, aunado a que su
incorporación al mundo jurídico no conlleva, necesariamente, la
individualización de sus mandatos, se concluye que para cumplir con la garantía
de fundamentación establecida en el artículo 16 constitucional, basta con que
aquéllos, al aprobarlas, actúen dentro del ámbito competencial que
constitucionalmente les corresponde, tal como se ha reconocido en
diversos criterios del Alto Tribunal respecto de las leyes del Congreso de la
Unión y de las Legislaturas Locales, así como de los Reglamentos del Presidente de la República.”
E.
Finalmente, debe entenderse que son enteramente inaplicables las tesis de rubro
“EQUILIBRIO ECOLOGICO Y PROTECCIÓN AL AMBIENTE. EL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN EL
CAPITULO II DE LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE SONORA, PARA EL ESTABLECIMIENTO DE
ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS, TRANSGREDE LA GARANTÍA DE PREVIA AUDIENCIA”[10],
“EQUILIBRIO ECOLÓGICO Y PROTECCIÓN AL
AMBIENTE. EL PROCEDIMIENTO PREVISTO EN LA LEY RELATIVA DEL ESTADO DE VERACRUZ,
PARA EL ESTABLECIMIENTO DE ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS, TRANSGREDE LA GARANTÍA DE
PREVIA AUDIENCIA.”[11] y “DECRETO POR EL QUE SE DECLARAN 23 LUGARES
COMO ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS, CON EL CARÁCTER DE ZONA SUJETAS A CONSERVACIÓN
ECOLOGICO, PUBLICADO EN EL PERIODICO OFICIAL DEL ESTADO DE NUEVO LEON EL 24 DE
NOVIEMBRE DE 2000. AL TRATARSE DE UN ACTO DE MOLESTIA QUE RESTRIGE EL DERECHO
DE PROPIEDAD DE MANERA PERMANENTE, AUNQUE NO LO SUPRIMA, DEBE RESPETAR LA GARANTÍA
DE AUDIENCIA PREVIA”[12].
Se afirma lo
anterior, porque los Planes y Programas de desarrollo urbano y de ordenamiento
ecológico, son de naturaleza jurídica similar al reglamento administrativo, es
decir, que son actos formalmente administrativos, empero, materialmente
legislativos, esto es, son generales, abstractos e impersonales, y mientras solo
limiten algunos de los atributos de la propiedad, sin suprimir ninguno y sin
suprimir la propiedad misma de maneta definitiva, no precisa del otorgamiento
de la garantía de previa audiencia en su concepción tradicional: con
emplazamientos similares a los que se deben de practicar en juicio o en
procedimientos administrativos seguidos en forma de juicio; mientras que las
declaratorias de áreas naturales protegidas son particulares y concretas,
determinadas de acuerdo con los ecosistemas, hábitat, entornos naturales y su
biodiversidad, especifico e individuales, con efectos privativos o de supresión
o de gran disminución de los derechos de propiedad e, incluso, de la posesión y
de la misma propiedad.
Se sostiene
lo anterior, porque de la Ley General de Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente[13],
así como, de las leyes ambientales vigente y abrogadas del Estado de Nuevo León[14]
(en las que se sustenta la tercera tesis invocada) y del Estado de Guerrero[15],
así como de las definiciones de áreas de preservación, centros de población,
reserva ecológica, proporcionado por el artículo 2°, de la Ley Número 211 de
Desarrollo Urbano del Estado de Guerrero,
se desprende, con toda claridad, que en las áreas naturales protegidas, únicamente podrá
autorizarse la realización de actividades de preservación ecológica de los
ecosistemas y sus elementos, de investigación y educación ambiental,
prohibiéndose aprovechamientos que alteren ecosistemas, sin que se puedan
urbanizar y sin poder construir ni realizar ninguna actividad productiva y sin
poder darle ningún destino, uso, goce o disposición no previsto en los
Programas de Manejo expedidos por la autoridad ambiental competente, de manera
particular y concreta para cada área natural protegida, sin que puedan
desafectarse las áreas naturales protegidas en su extensión y, además, en el
caso de los artículos
59 al 71 de la Ley del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente para el
Estado de Sonora y 48 al 62 de la abrogada Ley Estatal del Equilibrio Ecológico
y la Protección al Ambiente para el Estado de Veracruz (en el que se sustentan
la dos primeras tesis invocadas), es claro que regulan el procedimiento para
establecer, mediante declaratorias, áreas naturales protegidas, que estas
tienen como efecto jurídico la privación definitiva de la posesión en perjuicio
de los propietarios o poseedores de los predios afectados, todo lo cual evidencia el
carácter de acto administrativo concreto que tienen las declaratorias de área
natural protegida y la afectación de tal magnitud que sufren de manera
definitiva los predios sujetos a dicha declaratoria, incluso con la supresión
definitiva de los derechos de posesión de los predios afectados, lo que no
acontece con las modalidades a la propiedad que imponen los planes y programas
de desarrollo urbano y equilibrio ecológico, que solo limitan algunos de los
atributos de la propiedad, sin suprimirlos definitivamente y sin lesionar
derechos adquiridos.
Finalmente, es inaplicable las tesis de rubro “AUDIENCIA. LAS AUTORIDADES DEBEN RESPETAR
ESA GARANTÍA EN CUALQUIER MATERIA, INCLUYENDO LAS SEÑALADAS EN EL TERCER
PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 27 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, CUANDO IMPONGAN MODALIDADES
A LA PROPIEDAD PRIVADA POR LAS QUE SE PRIVE DEFINITIVAMENTE AL GOBERNADO EN LOS
DERECHOS DE USO, GOCE O DISPOSICIÓN DE LA PROPIEDAD.”[16],
porque se refiere al caso en el que la imposición de las modalidades a la
propiedad privada implican la privación definitiva en los derechos de uso, goce
o disposición, es decir, la privación definitiva de su derechos de propiedad o
posesiones o de algunos de los atributos de estos, lo que no acontece con los
planes y programas de desarrollo urbano y ordenamiento ecológico que sólo impone
limitaciones a la propiedad sin suprimir en definitiva ninguno de sus
atributos.
[1] Genaro David Góngora Pimentel y
Miguel Acosta Romero, Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,
tercera edición, Editorial Porrúa, Página 55, México 1987
[2] José Francisco Ruiz Massieu,
Introducción al Derecho Mexicano,
Derecho Urbanístico, Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, Primera
Edic., México 1981, Página 18, http://biblio.juridicas.unam.mx/libros/1/314/3.pdf
[3] Oscar López Velarde Vega,
Apuntamiento de Derecho Urbanístico, Colección Cuadernos Jurídicos, Segunda
Edición Actualizada, Coedición Poder Judicial de Aguascalientes-Universidad
Autónoma de Aguascalientes, Octubre de 2005, Página 26
[4] Así de
desprende de las Jurisprudencias del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, con los números y rubros siguientes P./J. 16/2011, de rubro “ASENTAMIENTOS HUMANOS. VÍAS DE ANÁLISIS DE
LOS ÁMBITOS DE COMPETENCIA EN ESA MATERIA.”. P./J. 37/2011 (9a.), de rubro “PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN
DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. VÍAS DE ANÁLISIS DE LOS ÁMBITOS DE COMPETENCIA EN ESA
MATERIA.”, P./J. 38/2011 (9a.), “FACULTADES CONCURRENTES
EN MATERIA DE ASENTAMIENTOS HUMANOS Y DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE Y DE
PRESERVACIÓN Y RESTAURACIÓN DEL EQUILIBRIO ECOLÓGICO. LOS PROGRAMAS DE
DESARROLLO URBANO MUNICIPAL DEBEN SER CONGRUENTES CON LOS DE ORDENAMIENTO
ECOLÓGICO FEDERALES Y LOCALES.”
[5] Artículos 31,
primer párrafo, del Reglamento de Construcciones para los Municipios del Estado
de Guerrero
[6] Jurisprudencia P./J. 40/96, con Registro 200080, de la Novena Época, sustentada
por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro “ACTOS
PRIVATIVOS Y ACTOS DE MOLESTIA. ORIGEN Y EFECTOS DE LA DISTINCION.”
[7] Manuel Alejando López Olvera,
Tratado de la Facultad Reglamentaria, Primera Edición, Editorial Porrúa, Página
86, México 2007.
[8] En similares términos
se pronuncia el Doctor Manuel Jiménez Dorantes en su obra Autonomía Municipal y
Planeamiento Urbanístico, primera edición, Distribuidora Fontamar, Doctrina
Jurídica Contemporánea No. 40, Páginas 105 a 110, México 2007
[9] Derechos del
pueblo mexicano México a través de sus constituciones, LV Legislatura de la
Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión e Instituto de Investigaciones
Jurídicas de la UNAM, Cuarta Edición, Grupo Editorial Migue Ángel Porrúa, Tomo IV, Artículos 24-27, Pagina 251, México
1994
[10] Tesis P./J. 79/97, con Registro
197483, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta,
Tomo VI, Octubre de 1997, Página 172, sustentada por el Pleno de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación
[11] Tesis VII.1o.A.T.55 A, Registro 186269, de la
Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XVI,
Agosto de 2002, Página 1288,
sustentada por el Primer Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de
Trabajo del Séptimo Circuito
[12] Tesis IV.2o.A.234 A, con
Registro 168690, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, Tomo XXVIII, Octubre de 2008, Página 2351, sustentada por el Segundo
Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Cuarto Circuito
[14] Artículos 5°, fracciones II, XXIV y
XXXI, 95 a 113, de la abrogada Ley
del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente, y 3°, fracciones VII, XLIX y LXIV, 68 a 108, de la vigente Ley Ambiental del Estado de
Nuevo León
[15] Artículos 5°,
fracciones IV, XXVI y XXXIV,
LIV-A, LXXVIII de la abrogada Ley
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Guerrero y
3°, fracciones VII, LII y LXVI, 81 a 115, y 117 y 118 de la vigente Ley Número 878 del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente del Estado de Guerrero
[16] Tesis número 2a.
LXIII/2007, con registro 172260, de la Novena Época del Semanario Judicial de
la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, Junio de 2007, Página 340, sustentada por
la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación