INCONSTITUCIONALIDAD DEL PROCEDIMIENTO DE REVOCACIÓN DE MANDATO PREVISTO EN LA LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE GUERRERO

Es inconstitucional el procedimiento de revocación de mandato regulado por la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero, por las consideraciones siguientes:

I. FALTA DE NOTIFICACIÓN AL AYUNTAMIENTO.- La Ley Orgánica sólo prevé que se notifique al Edil denunciado del inicio del procedimiento (art. 95-Bis, frac. I)

Sin embargo, de acuerdo con la jurisprudencia de la Suprema Corte (P./J. 115/2005 y 2a.XXXV/2000, Registros 177333 y 191891), es claro que el Congreso Local debe de notificar al Ayuntamiento Municipal, por conducto de su Síndico Procurador, y no solo el Presidente Municipal o al Edil acusado, del inicio del trámite relativo, para que todos ejerzan su derecho de audiencia, es decir, para darles la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas y de alegar en su favor, dado que, la revocación de mandato del Alcalde o de cualquier de sus Ediles, afecta su autonomía política del Municipio, al afectar su integración y continuidad de unos de los miembros del Ayuntamiento.

II. PLAZO PARA DEFENDERSE.- La Ley Orgánica sólo prevé un plazo de cinco días naturales para que el acusador o  denunciante pueda ofrecer pruebas y alegar (art. 95-BIS, frac. IV)

Sin embargo, no prevé un plazo para que el Edil denunciado o acusado pueda defenderse alegando, ofreciendo y desahogando pruebas, no obstante que la Constitución Federal claramente establece que sólo puede revocarse el mandato de los miembros del Ayuntamiento “siempre y cuando hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacer los alegatos que a su juicio convengan” (art. 115, frac. I, 3er. párrafo).

Así las cosas, como la Constitución establece que es necesario que medie una oportunidad suficiente para ofrecer y rendir pruebas y, además, como la Suprema Corte ha establecido que los plazos para ofrecer y desahogar pruebas no deben encontrarse  fuera de lo razonable, para que las partes no queden en estado de indefensión (Tesis 2a. LXVII/2005, Registro 178161); entonces, esto implicaría que no se le podría, bajo ningún supuesto, dar al Edil acusado o denunciado, por analogía, tan sólo cinco días para formular alegatos y, al mismo tiempo, para que en ese lapso de tiempo pueda buscar las pruebas que se van a ofrecer para fincar su defensa, porque cinco días es un término muy corto, sobre todo si son días naturales, que incluyen los sábados domingos y  los días no laborales, lo que torna irracional dicho plazo y, por consecuencia, inconstitucional por no ser termino suficiente y razonable pare ejercer su defensa.

III. DESAHOGO DE PRUEBAS.- La Ley Orgánica prevé que se puedan desechar las pruebas ofrecidas si con motivo de su desahogo se propicia una dilación que afecte el buen gobierno y la eficiente administración del Municipio (95-BIS, frac. VI)

Sin embargo, sería inconstitucional ese proceder,  porque la Suprema Corte ha establecido (Jurisprudencia P./J. 71/2003, Registro 182713) que previamente debe otorgarse al afectado, en forma obligada, la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas en su favor, sin que obste que el Congreso Local argumente que tuvo que actuar en forma inmediata en atención causas graves, peligro a la paz pública, el interés social o la seguridad.

IV. MAYORÍA CALIFICADA.- La Ley Orgánica prevé que basta tan solo con una mayoría simple de los miembros del Congreso Local (art. 95).

Sin embargo, de acuerdo con la Constitución Federal, para que proceda la revocación de mandato es necesario, forzosa y necesariamente, una mayoría calificada de las dos terceras partes de los integrantes del Congreso Local (Art. 115, frac. I, 3er. Párrafo), es decir, que no basta la mayoría simple (como dice la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero), ni, tampoco, las dos terceras partes de los Diputados presentes en la sesión relativa, sino que, se requieren dos terceras partes pero de todos los diputados integrantes de la Legislatura correspondiente.

Además, de acuerdo con la jurisprudencia de la Suprema Corte (P./J. 115.2004, Registro 180168), es claro que esa exigencia tiene como objeto salvaguardar la integración y continuidad en el ejercicio de sus funciones del Gobierno Municipal, de tal suerte que, al ser la revocación de mandato una excepción a la regla general, debe entenderse que es de aplicación estricta, por lo que, sólo la mayoría calificada de los integrantes del Congreso Local en los términos antes mencionados, es la única forma en que se puede revocar el mandato de un Edil, siendo inconstitucional el incumplimiento de requisitos previstos en la Ley Fundamental de la Nación.

VI. VALORACIÓN DE LAS CAUSAS GRAVES.- La Ley Orgánica prevé los supuestos de revocación de mandato (Art. 95), y que, debe de resolver en definitiva en un plazo de tres días naturales después de presentado el dictamen por la Comisión Instructora (Art. 95-BIS, frac. VI).

Sin embargo, no prevé la forma de valoración de esas causales, no obstante que es un procedimiento de estricto derecho y, además, de carácter excepcional, porque de acuerdo con la jurisprudencia de la Suprema Corte (2a./XXXI/2000, 2a./XXXII/2000, 2a./XXXIV/2000 y P./J. 19/99, registros 191895, 191894, 191892 y 194286), debe entenderse que las causales legalmente previstas en cada caso particular y concreto, sólo se pueden configurar cuando tengan por efecto imposibilitar el cumplimiento de los fines del Municipio, el ejercicio de las funciones que aquéllos tienen encomendadas,  o bien, cuando  generen una afectación severa a la estructura del Municipio o a su funcionamiento y, además, dichas causales de revocación de mandato deben encontrarse plenamente acreditadas con los elementos de prueba conducentes y al tenor de las reglas generales que rigen su valoración, correspondiendo la carga de la prueba al denunciante o acusador y, en su caso, al propio Poder Legislativo, sin que basten para ello las simples denuncias, cuando estas carecen de su debido sustento probatorio.

VII. MEDIOS DE DEFENSA.- Los precedentes donde se formaron las jurisprudencias del caso, derivan de sentencias dictas por la Suprema Corte al resolver expedientes de Controversias Constitucionales y de revisión de los juicios de amparo indirecto,  lo que deja en claro que, la resolución del Congreso Local, pueden ser válidamente combatidas mediante dichos procedimientos constitucionales: la Controversia Constitucional y el juicio de amparo indirecto.

CONCLUSIÓN

PRIMERO. Es inconstitucional el procedimiento de revocación de mandato regulado por la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero, por lo siguiente:

a)    No prevé la notificación al Ayuntamiento Municipal, por conducto de su Síndico Procurador, del inicio del procedimiento, para darle la oportunidad de alega, ofrecer y desahogar pruebas;

b)   No prevé un plazo para que el Edil denunciado o acusado pueda defenderse alegando, ofreciendo y desahogando pruebas;

c)   Autoriza a desechar las pruebas ofrecidas si con motivo de su desahogo se propicia una dilación que afecte el buen gobierno y la eficiente administración del Municipio;

d)  Solo exige mayoría simple de los miembros del Congreso Local para que proceda; y,

e)   No prevé la forma de valoración de esas causales de revocación del mandato, ni, tampoco, la distribución de la carga de la prueba.

SEGUNDO. Las violaciones constitucionales  del procedimiento de revocación de mandato, se pueden subsanar de la forma siguiente:

1)  Notificando al Ayuntamiento Municipal, por conducto de su Síndico Procurador, del inicio del procedimiento, para darle la oportunidad de alega, ofrecer y desahogar pruebas;

2)  Aplicando de manera supletoria las reglas de contestación de demanda, ofrecimiento y desahogo de pruebas, y de formulación de alegatos previstas en el Código Procesal Civil del Estado de Guerrero[1], en beneficio del Edil denunciado o acusado y el Ayuntamiento Municipal, al no poderse aplicar por analogía, de ninguna manera, el plazo de cinco días que se conceden para tales efectos al denunciante o acusador;

3)  No se deben desechar las pruebas ofrecidas  con el pretexto de que su desahogo propiciaría una dilación que afecte el buen gobierno y la eficiente administración del Municipio;

4)  Sancionar únicamente si existe una mayoría de las dos terceras partes de todos los integrantes de la Legislatura correspondiente al Congreso Local; y,

5)  Sujetar el procedimiento a una aplicación irrestricta del derecho y, en consecuencia, no se pueden tener por configuradas las causales de revocación del mandato, que no se hubieran comprobado plenamente con las pruebas legalmente valoradas conforme a las reglas generales que rigen su valoración, teniendo en cuenta que la carga probatoria de las causales de revocación pesan sobre el acusador o denunciante, en su caso, al propio Poder Legislativo, y que, las simples denuncias o acusaciones sean suficientes por sí mismas para tener por acreditadas tales causales.

TERCERO. En todos los casos, la resolución de revocación de mandato podrá ser impugnada por el Edil sancionado en juicio de amparo indirecto presentado ante el Juez de Distrito competente, o bien, por el Ayuntamiento en pleno en controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

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[1] En virtud que el artículo 95-Bis, fracción III, de la Ley  Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero, establece la supletoriedad para los efectos de las notificaciones y, por coherencia lógica, debe entenderse que es supletorio para todo el procedimiento y, más aún, que en materia sustantiva y adjetiva de todas las leyes del Estado de Guerrero es aplicable el Código Civil y el Código Procesal Civil del Estado de Guerrero, respectivamente,  salvo disposición en contrario según se ha explicado anteriormente http://victorsalasbello.blogspot.mx/2011/02/supletoriedad-de-los-codigos-civil-y-de.html

LA PARTICIPACIÓN DE LA MILICIA EN LA SEGURIDAD PÚBLICA, DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA NACIONAL E INTERAMERICANA

PRIMERO. De acuerdo con las jurisprudencias 34/2000[1], 35/2000[2], 36/2000[3], 37/2000[4], 38/2000[5] y 39/2000[6], del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se desprende lo siguiente:

a)   Que todas las autoridades, especialmente tratándose de seguridad pública, tienen 2 claras limitaciones, a saber: no vulnerar los derechos humanos y no rebasar las atribuciones que la ley les confiere;

b)   Que el Estado Mexicano a través de sus 3 niveles de gobierno y de todas las autoridades que tengan atribuciones relacionadas directa o indirectamente con la seguridad pública, se les confiere la obligación de coadyuvar a los objetivos perseguidos por la seguridad pública, que se traducen en la libertad, orden y paz pública, que son condiciones imprescindible para gozar de los derechos humanos reconocidos en la Constitución;

c)   Que no tendría razón de ser la seguridad pública, si no se busca con ella crear condiciones adecuadas para que las personas gocen de los derechos humanos;

d)  Que en base a lo anterior, la Constitución da  bases para que, de manera equilibrada, se pueda prevenir, remediar y eliminar o, al menos disminuir, significativamente situaciones de violencia que se ejercen contra las personas en su vida, libertad, posesiones, propiedades y derechos;

e)   Que por esa razón, se debe equilibrar ambos objetivos: la defensa plena de los derechos humanos y la seguridad pública al servicio de tales derechos;

f)    Que el artículo 89, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, facultan  al Presidente de la República para utilizar el ejército, fuerza aérea y armada, para la salvaguarda de la seguridad interior del país, la cual debe ejercer de manera fundada y  motivada, cuando se produzca una situación que haga temer fundadamente por sus características que, de no enfrentarse de inmediato, sería inminente que se precipitara una perturbación grave de la paz pública o que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto;

g)   Que es constitucionalmente posible que la milicia actúe en apoyo de autoridades civiles en tareas de seguridad pública, sujeto a una solicitud expresa, fundada y motivada de las autoridades civiles y de que en sus labores de apoyo, dichas autoridades militares, se encuentren subordinadas a las autoridades civiles competentes, al orden jurídico y, de modo fundamental, a los derechos humanos;

h)  Que en la realidad pueden generarse un sin número se situaciones que, ante el peligro de que se agudicen, sea necesario disponer de la milicia como una fuerza con que cuenta el Estado Mexicano para tal efecto; y,

i)    Que la Constitución no excluye a ninguna autoridad que, de acuerdo con sus atribuciones, tenga alguna relación con la seguridad pública, y que su propósito es lograr una eficiente coordinación entre las autoridades de los 3 niveles de gobierno, para lograr dicha seguridad pública en todas sus dimensiones, entre ellas, enfrentar con mayor capacidad la delincuencia organizada.

SEGUNDO. La Corte Interamericana de Derechos Humanos[7], ha establecido que los Estados deben limitar al máximo el uso de las fuerzas armadas para el control de disturbios internos, puesto que el entrenamiento que reciben está dirigido a derrotar al enemigo, y no a la protección y control de civiles, entrenamiento que es propio de los entes policiales[8].

TERCERO. La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha concluido que la situación de violencia e inseguridad en México generada por el accionar de grupos del crimen organizado, junto con una respuesta militarizada, ha tenido como consecuencia el incremento en graves violaciones de derechos humanos, a pesar de los avances significativos en materia constitucional y legislativa en los últimos años, así como la adopción de importantes políticas públicas en México, elaboradas en consonancia con el Derechos Internacional de los Derechos Humanos, que a pesar de ello sigue apuntando a que la inseguridad y la violencia continúan sin la debida respuesta estatal requerida, que alimenta el miedo que generan los grupos del crimen organizado que actúan en nombre propio y en algunas ocasiones en colusión con autoridades a lo largo del territorio mexicano, así como por la consecuente impunidad que rodea estos hechos[9].

En base a lo anterior ha recomendado al Estado Mexicano, entre otras, las siguientes observaciones en materia de seguridad ciudadana:

a)    Desarrollar un plan concreto para el retiro gradual de las fuerzas armadas de tareas de seguridad pública y para la recuperación de estas por parte de las policías civiles; y,

b)    Fortalecer la capacidad de la policía para realizar las tareas de seguridad pública conforme a los estándares internacionales en derechos humanos.

CONCLUSIONES

I.- De acuerdo con la interpretación constitucional elaborada por la Suprema Corte, es claro que la  milicia puede actuar en auxilio de las autoridades civiles en las labores de seguridad pública, para la seguridad interior de la nación, previa solicitud fundada y motivada que autorice el Presidente de la República;

II. Sin embargo, debe entenderse que de acuerdo con la interpretación de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, efectuada por la Corte Interamericana, que esa actuación de la milicia en labores de seguridad pública debe tratar se limitarse al máximo;

III. Por tanto, y de acuerdo con la recomendación de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos hecha a nuestro país, es claro que las fuerzas armadas mexicanas no deben retirarse súbitamente de las labores de seguridad pública, sino en forma gradual; y,

IV. Además, dicho retiro gradual de la milicia, debe efectuarse conforme a un plan concreto en la justa medida que la policía civil recupere de forma efectiva dichas tareas de seguridad pública, lo que implica que, tales policías deben ser previamente capacitados y certificados conforme a los estándares internacionales y nacionales.

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[1] Novena Época. Registro 192084. Tomo XI, Abril de 2000. Tesis: P./J. 34/2000 . Página 550. Rubro “EJÉRCITO, FUERZA AÉREA Y ARMADA. LA DETERMINACIÓN DE CUÁLES SON SUS FUNCIONES, EXIGE EL ESTUDIO SISTEMÁTICO DE LA CONSTITUCIÓN Y, POR LO MISMO, LA COMPRENSIÓN DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES Y DE LA SEGURIDAD PÚBLICA, CONFORME AL RÉGIMEN JURÍDICO VIGENTE.”

[2] Novena Época. Registro 192083. Tomo XI, Abril de 2000. Tesis: P./J. 35/2000 . Página: 557. Rubro “SEGURIDAD PÚBLICA. SU REALIZACIÓN PRESUPONE EL RESPETO AL DERECHO Y EN ESPECIAL DE LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES.”

[3] Novena Época. Registro 192082. Tomo XI, Abril de 2000. Tesis: P./J. 36/2000. Página: 552. Rubro: “EJÉRCITO, FUERZA AÉREA Y ARMADA. SI BIEN PUEDEN PARTICIPAR EN ACCIONES CIVILES EN FAVOR DE LA SEGURIDAD PÚBLICA, EN SITUACIONES EN QUE NO SE REQUIERA SUSPENDER LAS GARANTÍAS, ELLO DEBE OBEDECER A LA SOLICITUD EXPRESA DE LAS AUTORIDADES CIVILES A LAS QUE DEBERÁN ESTAR SUJETOS, CON ESTRICTO ACATAMIENTO A LA CONSTITUCIÓN Y A LAS LEYES.”

[4] Novena Época. Registro: 192081. Tomo XI, Abril de 2000. Tesis: P./J. 37/2000. Página: 551. Rubro: “EJÉRCITO, FUERZA AÉREA Y ARMADA. PUEDEN ACTUAR ACATANDO ÓRDENES DEL PRESIDENTE, CON ESTRICTO RESPETO A LAS GARANTÍAS INDIVIDUALES, CUANDO SIN LLEGARSE A SITUACIONES QUE REQUIERAN LA SUSPENSIÓN DE AQUÉLLAS, HAGAN TEMER, FUNDADAMENTE, QUE DE NO ENFRENTARSE DE INMEDIATO SERÍA INMINENTE CAER EN CONDICIONES GRAVES QUE OBLIGARÍAN A DECRETARLA.”

[5] Novena Época. Registro 192080. Tomo XI, Abril de 2000. Tesis: P./J. 38/2000 . Página: 549. Rubro “EJÉRCITO, ARMADA Y FUERZA AÉREA. SU PARTICIPACIÓN EN AUXILIO DE LAS AUTORIDADES CIVILES ES CONSTITUCIONAL (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 129 DE LA CONSTITUCIÓN).”

[6] Novena Época. Registro: 192079. Tomo XI, Abril de 2000. Tesis: P./J. 39/2000. Página: 556. Rubro “SEGURIDAD PÚBLICA. LA PARTICIPACIÓN DE LOS SECRETARIOS DE LA DEFENSA NACIONAL Y DE MARINA EN EL CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA, NO VIOLA EL ARTÍCULO 21 CONSTITUCIONAL.”

[7] Al analizar la violación al derecho a la vida y a la integridad personal, contenida en los artículos 4 y 5, respectivamente, de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos, en relación al 1.1., de la misma, que establece la obligación que tienen los Estados parte de respetar los derechos reconocidos en esa Convención

[8] Párrafo 78, de la sentencia (Excepción Preliminar, Fondo, Reparaciones y Costas) de 5 de julio del 2006, dictada en el caso Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia) Vs. Venezuela,

[9] Párrafo 535 del informe Situación de los Derechos Humanos en México, OEA/Ser.R/V/IL, Doc. 44/15, 31 de diciembre del 2015

LA INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD REALIZADOS EN LA CIUDAD Y PUERTO DE ACAPULCO, GUERRERO, POR EL GRUPO POLICIAL DENOMINADO “FUERZA CONAGO”

        En los primeros días del mes de julio del 2017, concretamente del  jueves 6 al  sábado 8 de ese mes y año, acudieron a la ciudad y puerto de Acapulco de Juárez, Guerrero, un grupo policial denominado “Fuerza CONAGO”, conformado por policías de la Ciudad de México y de los Estados de Hidalgo y Puebla, que ejercieron actos de autoridad en materia de seguridad pública en esta ciudad y puerto, no obstante que se ubica en un territorio distinto a la Entidad Federativa a la que pertenecen tales elementos policiales, lo que consideramos contrario a los artículos 16, 40, 41 y 117, fracción I, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, dado que, tiene como consecuencia que policías estatales y, en su caso, de la Ciudad de México, ejerzan actos de autoridad en materia de seguridad pública, en Entidades Federativas distintas a las que pertenecen esos elementos policiales[1].

        En efecto, de acuerdo con los artículos 40 y 41, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados o Entidades Federativas, incluida la Ciudad de México, son libres y soberanas solo en su régimen interior y, por consecuencia, sus Poderes Públicos locales solo tienen competencia en lo que toca a su régimen interior, sin poder contravenir, de ninguna manera, las estipulaciones del pacto federal.

        Dichos preceptos disponen lo siguiente:

“ARTÍCULO 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.”

“Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal.”

        Como se observa de la transcripción anterior, es claro que las Entidades Federativas, incluidas la Ciudad de México y de los Estados de Hidalgo y Puebla, son libres y soberanas, empero, únicamente en lo que concierne a su régimen interior y, por consecuencia, con competencia exclusiva en lo relativo a dicho régimen interior.

        Luego, de acuerdo con los artículos 116, primer párrafo, y 122, apartado A, primer párrafo, de la propia Constitución Federal, es claro que dichos Poderes Públicos de los Estados y de la Ciudad de México, se dividen en Ejecutivo, Legislativo y Judicial.

        De donde se sigue, que las autoridades pertenecientes a los Poderes Públicos de las Entidades Federativas solo tienen competencia para ejercer válidamente sus actos de autoridad en materia ejecutiva o administrativa, legislativa o jurisdiccional, en lo que concierne a su régimen jurídico, político y administrativo interior.

        En consecuencia, las autoridades administrativas que dependen del Poder Ejecutivo Estatal o Local, como son las policías civiles y, del mismo modo, las autoridades del Congreso Local que conforman el Poder Legislativo Estatal o de la Ciudad de México, solo tienen competencia en lo concerniente al régimen de seguridad pública y jurídica interior de la Entidad Federativa correspondiente.

        Además, es preciso destacar que todos los actos de autoridad tienen límites competenciales para que sean válidos, según se desprende del artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Federal, que literalmente establece, en la parte conducente:

“ARTÍCULO 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento […] de la autoridad competente […]”

        Se afirma lo anterior, porque la competencia de las autoridades, igual que las Leyes, tienen ámbitos territoriales de validez, ya que, lo que le brinda competencia a los actos de las autoridades son, precisamente, la Leyes[2], que también tienen un límite territorial de validez (por eso se exige la fundamentación y motivación de la competencia de acuerdo con el propio artículo 16, primer párrafo, de la Ley Fundamental[3]).

        Ahora bien, límites territoriales de las Leyes que expidan las Entidades Federativas, al provenir del Poder Legislativo Local, solo concierne jurídico interior, de acuerdo a lo previsto por los artículos 40 y 41, de la Constitución Federal y, además, reafirmado y contemplado expresamente por el artículo 121, fracción I, de la misma Constitución Mexicana, que establece que las leyes de las Entidades sólo tendrá efectos en su propio territorio y que no podrán ser obligatorias fuera de él.

        Dicho precepto dispone lo siguiente:

“ARTÍCULO 121. En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito de los actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El Congreso de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la manera de probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos, sujetándose a las bases siguientes:

I. Las leyes de un Estado solo tendrán efecto en su propio territorio, y, por consiguiente, no podrán ser obligatorias fuera de él.”

        Lo anterior nos deja en claro que las normas jurídicas locales que les dan competencia a los policías locales, solo tienen efectos jurídicos al interior del territorio de la Entidad Federativa correspondiente y, por consecuencia, sus actuaciones que realicen fuera del mismo, carecerán de fuerza obligatoria jurídicamente hablando.

        No obsta a lo anterior que la seguridad pública sea una función pública concurrente.

        Se afirma lo anterior, porque las facultades concurrentes son constitucionalmente previstas para que los tres órdenes de Gobierno (Federación, Entidades Federativas y Municipios) puedan actuar respecto de una misma materia, en la forma y los términos que determine la Ley General que expida para tal efecto el Congreso de Unión[4] (ejemplo, la educativa[5], la de salubridad[6], la de asentamientos humanos[7], la ambiental[8], la de protección civil[9], la deportiva[10], por supuesto la de seguridad pública[11], etc.).

        Empero, sin que tales órdenes de gobierno puedan actuar, de ninguna manera, fuera de sus límites territoriales de competencia, es decir, sin que sus poderes públicos puedas actuar fuera de su régimen interior, por existir limitación expresa en la Constitución Federal para que no emitan actos de autoridad fuera de sus ámbitos de competencia (art. 16) y, además, para que los actos de los poderes públicos locales se constriñan a su régimen interior y, por consecuencia, competencia interior (arts. 40 y 41).

        Más aún, para entender las facultades concurrentes, es preciso destacar que el territorio nacional se comparte, generalmente, entre los tres orden de gobierno, es decir, Federación, Entidades Federativas y Municipios, de una forma vertical y no de forma horizontal.

        Así las cosas, el territorio municipal, por ejemplo, es propio, pero no exclusivo del municipio y, por consecuencia, debe de entenderse que dicho territorio Municipal, se comparte verticalmente y, por ende, es, al mismo tiempo, territorio de una Entidad Federativa y territorio de la Federación.

        Sin embargo, no se comparte y, por consecuencia, el territorio municipal o de una Entidad Federativa no se comparte horizontalmente, ni, tampoco, es al mismo tiempo territorio de otro Municipio o de otra Entidad, respectivamente.

        Lo anterior, tiene como consecuencia que cuando se esté frente a facultades concurrentes, válidamente se puedan actuar en ese mismo territorio municipal, el Ayuntamiento de ese municipio (por ejemplo el de Acapulco), el Gobierno de ese Estado (como sería en el ejemplo Guerrero) y también de manera concurrente la  Federación.

        Sin embargo, dado el límite territorial de la competencia Estatal y Municipal de la Leyes de los Estados que se encuentra constreñido a su régimen interior y, por consecuencia, de sus autoridades regidas por las Leyes de cada una de esas Entidades Federativas, no podría un Gobierno de un Estado o de un Municipio, actuar válidamente en el territorio de otro Estado o de otros Municipios, respectivamente (salvo los casos de conurbación[12] o asociación de municipios[13] autorizados por la propia Constitución Nacional, en los cuales se podría dar una autorización al respecto, previo cumplimiento de los requisitos constitucionales y legales previstos).

        En consecuencia, la facultad concurrente que se tiene en materia de Seguridad Pública, considero que permite a la Federación y al Estado de Guerrero, para que se coordine con el Municipio de Acapulco en dicha materia, pero no, de ninguna manera, para que otros Estados puedan ejercer esa función pública de seguridad, que implica el ejercicio de actos de autoridad que pueda implicar acto de molestia o privativos de derechos de los gobernados.

        Tampoco es obstáculo a lo anterior, que la actuación desempeñada por el grupo policial mencionado, derive de un acuerdo adoptado por la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), dado que, tales acuerdos no podrían tener por efecto derogar, reformar o adicionar la Constitución Federal[14] y, por consecuencia, no podrían tener por efecto, de ninguna manera, facultar a los Poderes Ejecutivos de las Entidades Federativas que sean miembros de esa Conferencia Nacional, para que pudieran ejercer actos de autoridad de carácter públicos, como lo son la funciones de seguridad pública que desempeñan sus policía locales, fuera de su ámbito territorial de validez, es decir, más allá de lo que concierne a su régimen interior.

        Efectivamente, el artículo 117, fracción I, de la Constitución Mexicana, establece una prohibición absoluta para que los Estados celebren alianzas o coalición con otros Estados.

        Lo anterior es así, porque dicha prohibición está relacionada con la necesidad de conservar el pacto federal y, además, históricamente se contenían tanto en la Constitución de 1824 y en la de 1857[15], mismas que tenían como referente la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica de 1787, conforme a las cuales era claro que, siempre se ha concedido que las Entidades Federativas o Estado de la Federación tienen vedada la posibilidad de celebrar tratado, alianza o confederación, por si mismos, con otros Estados o con una potencia extranjera, lo cual es reconocido del mismo modo por al vigente artículo 117, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

        En efecto, el artículo 162, fracciones IV y V, de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, al efecto establecía:

“ARTÍCULO 162. Ninguno de los Estados podrá:

…

…

...

IV. Entrar en transacción con alguna potencia extranjera, ni declararle la guerra; debiendo resistirle en caso de actual invasión, en tan inminente peligro que no admita demora, dando inmediatamente cuenta, en estos casos, el Presidente de la República.

V. Entrar en transacción o contrato con otros Estados de la Federación, sin el consentimiento previo del Congreso General, o su aprobación posterior, si la transacción fuere sobre arreglos de límites.”[16]

        Asimismo, en el artículo 111, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, al efecto estableció:

“ARTÍCULO 111. Los Estados no pueden en ningún caso:

I. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado, ni con potencias extranjeras. Esceptúase la coalición, que pueden celebrar los Estados fronterizos, para la guerra ofensiva o defensiva contra los barbaros.”[17]

        Del mismo modo, el vigente artículo 117, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917, al efecto establece:

“ARTÍCULO 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

I. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras.

        Dichos preceptos constitucionales tienen como antecedente el Artículo Uno, Décima Sección, Párrafos 1 y 3, de la Constitución de los Estados Unidos de América de 1787, misma que es referente de las constituciones de nuestro país, por ser la primera Constitución escrita en el mundo, la cual se encuentra vigente hasta la fecha, y que al efecto establece lo siguiente:

“ARTÍCULO UNO

…

…

…

DÉCIMA SECCIÓN

1. Ningún Estado celebrará tratado, alianza o confederación alguno; acuñará moneda, emitirá papel moneda, legalizará cualquier cosa que no sea la moneda de oro y plata como medio de pago de las deudas; aprobará decretos por los que se castigue a determinadas personas sin que proceda juicio ante los tribunales, leyes ex post facto o leyes que menoscaben las obligaciones que derivan de los contratos, ni concederán título alguno de nobleza.

…

2. Sin dicho consentimiento del Congreso ningún Estado podrá establecer derechos de tonelaje, mantener tropas o navíos de guerra en tiempos de paz, celebrar convenio o pacto alguno con otro Estado o con una potencia extranjera, o hacer la guerra, a menos de ser invadido realmente o de hallarse en peligro tan inminente que no admita demora.”

        Las prohibiciones anteriores se adoptaron, detalles más detalles menos, por los constituyentes mexicanos de 1824, 1857 y 1917, quienes las clasificaron en absolutas y relativas, mismas que con el tiempo se han ido aumentando gradualmente[18].

        Así las cosas, y ante tales antecedentes constitucionales, queda claro que nuestro país siempre se ha concedido que las Entidades Federativas o Estado de la Federación tienen vedada la posibilidad de celebrar tratado, alianza o confederación, por si mismos, con otro Estados o con una potencia extranjera.

        De esa suerte, y como los Estados o Entidades Federativas no tienen soberanía[19] y competencia territorial más que en lo concerniente a su régimen jurídico, político y administrativo interior, es claro que, en realidad, las Entidades Federativas miembros de la CONAGO, si tiene una prohibición absoluta para celebrar alianzas o coalición con otros Estados o Entidades Federativas[20], por sí misma[21], que les permitan ejercer actos de autoridad fuera de su ámbito territorial, como lo fue el caso de los policías de la Ciudad de México y de los Estados de Hidalgo y Puebla, que formaron un grupo denominado “Fuerza CONAGO”, que ejerció labores de seguridad, con el carácter de autoridad policial, en el Estado de Guerrero, concretamente en la ciudad y Puerto de Acapulco, Guerrero, que se encuentra fuera de ámbito de competencia, es decir, fuera de su ámbito territorial de validez, esto es, fuera de lo que concierne a su régimen interior y, por consecuencia, en abierta contravención de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

        Por esas razones, se considera que es inconstitucional la actuación que realiza la “Fuerza CONAGO” en el Estado de Guerrero, por medio de un grupo de policías formados por miembros policiales que no pertenecen a esta Entidad Federativa, sino que, en realidad, pertenecen a distintas Entidades Federativas (Ciudad de México, Hidalgo y Puebla), siendo igualmente inconstitucionales las actuaciones que realiza dicho grupo policial bajo el mismo esquema, en el que policías de una Entidad Federativa actúan en el territorio de una diversa Entidad.

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[1]http://www.excelsior.com.mx/nacional/2017/07/09/1174639 http://www.eluniversal.com.mx/articulo/metropoli/cdmx/2017/07/9/operativo-fuerza-conago-deja-31-detenidos-en-guerrero

[2] Por eso la Jurisprudencia de la Suprema Corte ha establecido que “Las autoridades solo pueden hacer lo que la ley les permite.” (Quinta Época. Registro 1011549. Apéndice de 2011. Tomo I. Tesis: 257. Página: 1228. Rubro “AUTORIDADES.”)

[3] Así lo ha establecido la Suprema Corte en la Jurisprudencia P./J. 10/94, de la Octava Época, Registro 205463, Pleno, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Núm. 77, Mayo de 1994, Página 12, de Rubro “COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE AUTORIDAD.”

[4] Así lo ha sustentado el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia obligatoria P./J. 142/2001, Registro 187982, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XV, Enero de 2002, Página 1042, de rubro “FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES.”

[5] Artículos 3o., fracción VIII y 73, fracción XXV

[6] Artículos 4o., párrafo tercero y 73, fracción XVI

[7] Artículos 27, párrafo tercero y 73, fracción XXIX-C

[8] Artículo 73, fracción XXIX-G

[9] Artículo 73, fracción XXIX-I

[10] Artículo 73, fracción XXIX-J

[11] Artículos 21, párrafos nueve y diez, incisos a) al  e), y 73, fracción XXIII

[12] El artículo 115, fracción VI, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más Entidades Federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las Entidades Federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearan y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con  apego a la Ley Federal de la materia.

Luego, la Ley Federal de la materia es, en realidad, una Ley General expedida por el Congreso de la Unión en ejercicio de la facultad concedida por el artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal, denominada Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, misma que establece, entre otras cosas, que esa continuidad demográfica se denomina zona metropolitana o conurbación interestatal, obliga a planear y regular de manera conjunta y coordinada por los tres órdenes de gobierno, la seguridad pública.

En el mismo sentido el artículo 122, inciso C), de la Constitución Política de los Estados Unidos  Mexicanos, establece la posibilidad de que en la zona conurbada de la Ciudad de México, el Gobierno de esta Ciudad Capital y sus Demarcaciones Territoriales, puedan coordinarse, entre otras cosas, en materia de la seguridad pública, con los Municipios conurbados

[13] El artículo 115, fracción III, penúltimo párrafo, establece, entre otras cosas, que los Municipios de un mismo Estado, o bien, los Municipios de distintos Estados, empero, contando con la aprobación de las legislaturas locales de los Estados respectivos, pueden coordinarse y asociarse para el mejor ejercicio de las funciones que le correspondan.

Dentro de dichas funciones se encuentran las funciones de seguridad pública, en términos del artículo 21 de la Constitución Mexicana, policía preventiva municipal y tránsito, que es una función pública que tienen a su cargo todos los Municipios expresamente otorgadas por el propio artículo 115, fracción III, inciso h), de la Ley Fundamental.

En consecuencia, es claro que los Municipios de un mismo Estado y, también, los Municipios de distintos Estados, empero, contando con la aprobación de las legislaturas locales de los Estados respectivos, si pueden coordinarse y asociarse para el mejor ejercicio de las funciones de seguridad pública, policía preventiva municipal y tránsito

[14] De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 135, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es claro que las reformas y adiciones a la Ley Fundamental requiere que se aprueben, en primera instancia, por el Congreso de la Unión, mediante el voto calificado de las dos terceras partes y, en segunda instancia, por mayoría de las Legislatura de los Estados, para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la  misma Carta Magna

[15]Jaime Cárdenas García, comentario al artículo 117, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada y Concordada, Tomo IV, Páginas 271 y 272, Editorial Porrúa e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 18ª edición, México 2004

[16] Felipe Tena Ramírez, Leyes Fundamentales de México 1808-1997, Vigésima Edición, Editorial Porrúa, Página 192, México 1997

[17] Felipe Tena Ramírez, Op. Cit. Ídem, Pág. 625

[18] Elisur Arteaga Nava, Derecho Constitucional, Octava reimpresión de la Segunda edición, Colección Textos Jurídicos Universitarios, Oxford University Press, Página 396, México 2005

[19] Felipe Tena Ramírez refiere que se justifica la prohibición de celebrar alianza, tratado o coalición de un Estado con otro, porque considera que no la deben de tener las Entidades Federativas  por no ser soberanas (Derecho Constitucional Mexicano, 36 edición, Editorial Porrúa, Página 175, México 2004)

[20] Se dice que la prohibición es absoluta, dado que, el encabezado del artículo 117, de la Constitución Mexicana literalmente establece que los Estados “…no pueden, en ningún caso…” celebrar dichas alianzas, tratados o coalición. En tal sentido se pronuncian Felipe Tena Ramírez  (Op.Cit. ídem), Ignacio Burgoa (citado por Jaime Cárdenas García, Op. Cit ídem) y Eduardo Sánchez Bringas (Derecho Constitucional, 8ª edición, Edit. Porrúa, Pág. 571, México 2003)

[21] Consideramos que esa prohibición absoluta es para que no celebren por sí mismo, alianzas, tratados o coalición entre Estados, ya que, el artículo 116, fracción VII, de la Constitución Federal permite convenios entre la Federación y los Estados, lo que en todo caso permite  convenios multilaterales en los que la Federación junto con uno o más Estados celebren convenios de colaboración, empero, sin que las Entidades Federativas puedan celebrar convenios por sí mismo, en virtud que, en todos los casos precisan de la participación del Estado para no encuadrarse en la prohibición constitucional mencionada. Sin embargo, entre los órganos de procuración de justicia si se permiten convenios de colaboración entre Entidades Federativas sin la intervención del Gobierno Federal por disposición expresa del artículo 119, segundo párrafo, de la Ley Fundamental