La
Sala Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de
Guerrero, recientemente aceptó el principio de decisión previa, con base en los
agravios expresados en el Recurso de Revisión radicado bajo el Toca número TCA/SS/287/2015, interpuesto en contra de la
resolución de primera instancia, en la que la Sala Regional sobreseyó respecto
de actos de tramite o intermedios consistentes sendos requerimiento, que fueron
previos a la emisión de la resolución definitiva que concluyo el procedimiento administrativo,
al considerar inexactamente, que dicho actos intermedios o de trámite, debieron
de ser impugnados desde luego en juicio contencioso administrativo, como si
pudieran ser impugnados en forma autónoma, independiente y paralelamente al
acto administrativo, es decir, al acto o resolución definitiva que concluye el
procedimiento administrativo.
A. AGRAVIOS.- En efecto, en
los agravios expresados en el recurso de revisión aludido, se dijo que los requerimientos
no fueron señalados como reclamados de manera autónoma en el escrito inicial de
demanda y, además, que dicho requerimientos por si mismos no revisten autonomía
ni son susceptibles, por sí mismos,
de ser impugnados, por no ser más que actos de trámite, que forman parte del
procedimiento administrativo previo a la emisión de los actos efectivamente
impugnados, que son los acto administrativo definitivo, que son lo que si
pueden acusar agravios y que son los que si son susceptibles de ser impugnados
en juicio contencioso administrativo.
Esa afirmación se sustentó en
el contenido del
artículo 118, de la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Guerrero, en su texto vigente al momento de la interposición del presente
juicio, que establecía que el juicio contencioso administrativo procede en
contra de las resoluciones definitivas que agoten la vía o procedimiento
administrativo, es decir, que están sujetos al principio de decisión previa de
la administración, y que, los actos de trámite dictados dentro del
procedimiento administrativo y que no son definitivos, no son susceptibles de
ser impugnados autónomamente, sino que, tienen que hacerse valer como una
violación al procedimiento al impugnarse la resolución definitiva con el que
culmine tal procedimiento.
Dicho precepto era
del tenor literal siguiente:
“ARTÍCULO 118.-
Las resoluciones que dicte la administración Pública serán conforme a las
normas que regulen el procedimiento administrativo y en contra de ellas podrán
enderezarse, una vez agotada la vía administrativa, las acciones y recursos que
señale la Ley.
En los términos
del Artículo 115 de la
Constitución General de la República , habrá un
Tribunal de lo Contencioso Administrativo, dotado de plena autonomía para
dictar sus fallos, el cual resolverá las controversias de naturaleza
administrativa y fiscal que se susciten entre los particulares y las
autoridades administrativas del Estado y los Municipios, incluyendo los
Organismos Públicos Descentralizados con funciones de autoridad. La Ley respectiva definirá su
organización y competencia."
De acuerdo con
el precepto constitucional invocado, se afirmó en los agravios, que las
acciones promovidas ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en el
que se resuelvan la controversias de naturaleza administrativa y fiscal que se
suscite entre los particulares y las autoridades administrativas del Estado,
procede en contra de las resoluciones que dicte la administración pública, una
vez agotada la vía del procedimiento administrativo, lo que dejaba en claro
que el juicio contencioso administrativo, acorde con la doctrina dominante de
Derecho Procesal Administrativo, solo procede contra actos definitivos, en los
que exista de una decisión previa de la autoridad administrativa (expresa o
ficta) que sea dictada de manera definitiva dentro del procedimiento
administrativo que tenga que substanciarse para tal efecto.
Sobre el
particular, se mencionó que era elocuente la opinión del Maestro Jesús González
Pérez, que en su obra Derecho Procesal Administrativo Mexicano, Tomo I, tercera
edición, Editorial Porrúa, páginas 167, 680 y 681, México 2005, al referirse
sobre los actos y reglamentos impugnables en
general y al artículo 108, fracción I, de la abrogada Ley de Justicia
Administrativa del Estado de Guerrero, similar al contenido del artículo 29,
fracción I, de la Ley
Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo, al
estudiar los actos impugnables de acuerdo con ese ordenamiento legal; sostiene
lo siguiente:
"III. ACTOS Y
REGLAMENTOS IMPUGNABLES... 2. ACTOS ADMINISTRATIVOS a) Requisitos procesales... b) Acto definitivo a') La
clasificación de los actos en
función del procedimiento. De los distintos criterios de clasificación de los
actos administrativos adquiere especial relevancia a efectos procesales el que
descansa en el procedimiento. La función administrativa se realiza a través del
cauce formal de un procedimiento, de
una serie o sucesión de actos que culminen en aquel que implican
manifestación plena de la función que
se realiza. Es este el acto administrativo por antonomasia -el acto definitivo
o resolución-. Y, por tanto, el único que, en principio, es susceptible de
impugnación procesal, es necesario hacer referencia a este otro tipo de
actos que se los de trámite y los de ejecución.
….
CAPITULO OCTAVO. PROCESO ANTE EL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE GUERRERO... SECCIÓN SEGUNDA.
Requisitos... III. REQUISITOS
OBJETIVOS. 1. ACTOS IMPUGNABLES...
b) Que el acto sea definitivo. El
proceso administrativo se encuentra limitado, en cuanto a su objeto, a la
impugnación a los actos o resoluciones definitivos, es decir, a aquellos que deciden la cuestión planteada poniendo
fin al procedimiento. No pueden ser combatidos a través de él los actos de
trámite y los de ejecución. El
artículo 108, LJATCGue, establece la competencia de las salas del Tribunal para
conocer 'de los actos administrativos que
dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar las autoridades del estado, de
los municipios o de los organismos descentralizados con funciones
administrativas de autoridad’."
De esa suerte,
en los agravios se observó que, de acuerdo con la doctrina de Derecho Procesal Administrativo, es claro que
únicamente se pueden impugnar en
juicio contencioso administrativo los actos definitivos que culminan un procedimiento administrativo, y no así los actos
de trámite que se dicten dentro del mismo, porque la resolución definitiva en
un procedimiento administrativo es lo que
constituye propiamente dicho el "acto administrativo", de tal
suerte que, cuando el artículo 108, fracción I, de la abrogada Ley de Justicia
Administrativa del Estado de Guerrero, similar al contenido del artículo 29,
fracción I, de la Ley
Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo,
establece la competencia de las Salas Regionales para conocer "de los
actos administrativos que dicten, ordenen, ejecuten o traten de ejecutar las
autoridades del estado, de los municipios o de los organismos descentralizados
con funciones administrativas de autoridad", es claro que se refiere a los
actos definitivos que culminan el procedimiento administrativo, porque es este
el que constituye propiamente dicho el "acto administrativo”.
Efectivamente, en
los agravios se sostuvo que es de explorado derecho que el procedimiento
administrativo no es más que una sucesión de actos que tienen que seguirse para
la producción de la resolución final que es lo que constituye propiamente el
acto administrativo, tal y como lo define el prestigiado tratadista Alfonso
Nava Negrete, en el Diccionario Jurídico Mexicano del Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la
UNAM , Tomo IV, 11a. Edición, Editorial Porrúa,
Página 2558, México 1998, que al respecto sostiene:
"PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO. I. Es el medio o vía legal de realización de
actos que en forma directa o
indirecta concurren en la producción definitiva de los actos administrativos
en la esfera de la administración.
Como explicamos en otra ocasión (Derecho Procesal Administrativo, p. 77) quedan
incluidos en este concepto, los de producción, ejecución, autocontrol, e
impugnación de los actos administrativos y todos aquellos cuya intervención se
traduce en dar definitividad a la conducta administrativa.— Gabino Fraga en su clásico Derecho
administrativo dice que "el procedimiento administrativo es el conjunto de
formalidades y actos que producen y
preparan el acto administrativo' (p.255). Andrés Serra
Rojas en su Derecho administrativo, afirma: 'el procedimiento
administrativo está constituido por un conjunto de trámites y formalidades
-ordenados y metodizados en las
leyes administrativa- que determina
los requisitos previos que producen
el acto administrativo, como su antecedente y fundamento, los cuales
son necesarios para su perfeccionamiento y condicionan su validez, al mismo
tiempo que para la realización de un
fin' (p. 273). Otros autores extranjeros, son coincidentes en el concepto de procedimiento administrativo; p.e.,
López-Nieto y Mallo, Francisco lo
define como 'el cauce legal
que los
órganos de la administración se
ven obligados a seguir en la realización de sus funciones y dentro de su
competencia respectiva, para producir los actos administrativos' (p. 21).
Abrevia el concepto Jesús González Pérez y dice: 'El procedimiento
administrativo será, por tanto, el procedimiento de la función administrativa'
(p. 69)."
Por esa razón se
observó en los agravios, que el
procedimiento administrativo no es
más que la sucesión de actos seguidos
previamente a la resolución
definitiva del mismo, que es lo que constituye propiamente dicho el acto
administrativo, de tal suerte que, debe entenderse que cuando el artículo 29, fracción I, de la Ley Orgánica del
Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado de Guerrero, establece que las Salas Regionales de dicho Tribunal
tienen competencia para conocer y resolver los juicios promovidos contra actos
administrativos del Estado -tal y como lo precisaba Jesús González Pérez al referirse al articulo
108, fracción I, de la abrogada Ley de Justicia
Administrativa del Estado de Guerrero, similar al precepto legal antes
invocado-, se entiende
que se está refiriendo a las
resoluciones definitivas que culminan
el procedimiento administrativo, que
son lo que constituye propiamente el
"acto administrativo" y, más aun, que
como se habia visto en el propio pliego agravios, de acuerdo con el artículo
118, de la
Constitución Política del Estado Libre y Soberano de
Guerrero, vigente al momento dé iniciar el presente juicio, se entiende que las acciones que intenten los particulares contra las resoluciones que dicte la administración pública podrán
ser resueltas por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, una vez agotada
la vía del procedimiento administrativo, de tal suerte que, se firmaba en los
agravios que debía entenderse que el
juicio contencioso administrativo solo procede contra los "actos
administrativos" en los que la administración pública haya tomado
una decisión previa, con la que
culmine el procedimiento administrativo que
haya substanciado para tal efecto, por lo que, se concluyó que es improcedente el juicio en contra de
actos que sean materia de un
procedimiento administrativo que tenga
que ser substanciado con
anterioridad, es decir, que es improcedente el juicio en contra de
actas que estén sujetos a una decisión previa que la administración pública pueda tomar
en el pleno ejercicio de sus
facultades discrecionales, porque el Tribunal Contencioso
Administrativo fue creado para conocer y resolver de las controversias seguidas
contra "actos administrativos" que dicten las autoridades
administrativas, una vez agotada la vía del procedimiento administrativo.
Así las cosas, y
con la finalidad de apoyar tales consideraciones, se invocó como apoyo a lo
anterior, la Jurisprudencia número 72, de la Segunda Época, del Tribunal Contencioso
Administrativo del Estado de México, que es del tenor literal, siguiente:
JURISPRUDENCIA
SE-72
PRINCIPIO DE
DECISIÓN PREVIA. SU APLICACIÓN EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.
Establecen los artículos 87 de la Constitución Política
del Estado Libre y Soberano de México, 201 y 202 del Código de Procedimientos
Administrativos del Estado, que es función del Tribunal de lo Contencioso
Administrativo del Estado de México, conocer y resolver las controversias que
se susciten entre las administraciones públicas estatal o municipales y
organismos auxiliares con funciones de autoridad y los particulares, teniendo
plena autonomía para dictar sus fallos. De ello, se deriva que la pretensión
que los particulares persiguen ante esta Instancia Jurisdiccional, es obtener
una sentencia favorable a sus intereses, que traiga inscrita la declaración de
ilegalidad del acto administrativo o fiscal que sea materia de la controversia
planteada por ellos, además de la precisión de la forma y términos en que han
de ser restituidos en el pleno goce de sus derechas como consecuencia de tal
declaración, conforme lo indican los dispositivos 273 fracción VII y 276 del
Código de referencia. Ahora bien, el acto administrativo es la manifestación de
la voluntad del Estado, exteriorizada a través de un órgano de la Administración Pública ,
que se vincula con la función administrativa y que trasciende en la esfera
jurídica de los gobernados, previo el procedimiento que obliga a la ley, el
cual puede iniciarse de oficio por las autoridades administrativas, o bien, a
petición de los particulares interesados, tal como y como lo contempla el
artículo 113 del Código de Procedimientos Administrativos Local. Bajo este
contexto, dentro del sistema procesal administrativo del Estado de México, el principio
de decisión previa constituye un presupuesto procesal inexcusable para la
procedencia del juicio contencioso administrativo, que implica que un
particular sólo estará en posibilidades de acudir a la jurisdicción contenciosa
administrativa, cuando exista previamente una exteriorización de voluntad del
poder público, que afecte intereses
individuales y cuya validez o invalidez sea materia de la litis en el juicio administrativo; principio cuya
finalidad es preservar el ejercicio de las facultades discrecionales de la
administración pública y que por
ende, obliga a los particulares a exigir ante las autoridades, el acatamiento
de sus obligaciones o el reconocimiento de sus derechos, pues de lo contrario,
no se da el nacimiento de un acto impugnable ante este Tribunal.
En consecuencia, cuando un demandante en juicio administrativo, ataque la
simple omisión por parte de las autoridades administrativas a cumplir con las
obligaciones que a su criterio le están encomendadas por la legislación, sin
antes haber instado ante ellas en forma directa, que provoque el acto
administrativo, que desde luego puede ser positivo o negativo, no se encuentra:
agotado el principio de decisión previa aludido y por lo tanto, debe
sobreseerse el juicio planteado, de conformidad con lo previsto por los
numerales 267 fracción VII y 268 fracción II del Código Adjetivo de la Materia. En
síntesis, antes de acudir a la vía contenciosa, es preciso acudir ante la
autoridad administrativa paira dar origen al acto administrativo.
Recurso de
Revisión número 295/998.-Resuelto en sesión de la Primera Sección de
la Sala Superior
de 5 de noviembre de 19p8, por unanimidad de tres votos.
Recurso de
Revisión número
871/999.-Resuelto en sesión de la Primera Sección de la Sala Superior de 14
de octubre de 1999, por unanimidad de tres votos.
Recurso de
Revisión número 917/999.-Resuelto en sesión de la Primera Sección de
la Sala Superior
de 20 de enero de 1999, por unanimidad de tres votos.
La tesis
jurisprudencial fue aprobada por el Pleno de la Sala Superior en
sesión de 23 de noviembre de 2000, por unanimidad de siete votos.
Finalmente, en el pliego de
agravió se dejó en claro que no obstaba a lo anterior, que de acuerdo con el artículo 6o,
del Código de Procedimientos Contencioso Administrativos del Estado de
Guerrero, establezca el derecho de opción, facultando a los particulares para
elegir entre los recursos o medios de defensa procedentes en sede
administrativa, y, la interposición del juicio contencioso administrativo, dado
que, tal derecho de opción se circunscribe a los recursos y no sobre los
procedimientos administrativos que legalmente se deben de substanciar.
Dicho precepto
es del tenor literal siguiente:
"ARTICULO 6.- Cuando las leyes o los reglamentos
establezcan algún recurso o medio de
defensa, será optativo
para el particular agotarlo o intentar directamente
el juicio ante el Tribunal, excepto que la disposición ordene
expresamente agotarlo, o bien, si ya se ha interpuesto dicho recurso o medio!
de defensa, previo el desistimiento del mismo, pero siempre dentro del término
de quince días señalados por la ley, podrá acudir al Tribunal. Ejercitada la acción, se
extinguirá el derecho para ocurrir a otro medio de defensa ordinario."
De esa suerte, se
decía en los agravios, que era claro que se debe respetar el principio de
decisión previa y, por consecuencia, que solo deben de impugnarse los actos o
resoluciones definitivas, que son lo que constituyen propiamente dicho el acto
administrativo, que es, precisamente, el acto susceptible de ser impugnado en
juicio contencioso administrativo, y no así los actos intermedios o de trámite previos
a la emisión del acto administrativo, acto o resolución definitiva, que no
causan ninguna violación sustantiva por sí mismos, que no revisten la
autonomía, y que, no se pueden impugnar en juicio de manera autónoma o
independiente a los actos definitivos, sino que, tales actos intermedios o de
trámite, en todo caso deben ser impugnados como una violación al procedimiento
al momento de impugnarse el acto administrativo, es decir, el acto o resolución
definitiva con la que se culminó la vía o procedimiento administrativo.
Así las cosas, se
sostuvo finalmente que era inexacto como lo afirmaba la Sala Regional que el
requerimiento de obligaciones omitidas hubiera tenido que ser impugnado en
juicio de manera autónoma e independiente a la determinación del crédito fiscal
y su liquidación correspondiente y, más aún, que tales requerimientos no
son una resolución definitiva, sino que, son actos de trámite previos a la
liquidación y determinación de crédito fiscal, que si son actos o resoluciones
definitivas susceptibles de ser impugnadas, en la medida que, imponen una
obligación de pago especifica que, indudablemente, si causa agravios a la actora,
en tanto que, los requerimientos de obligaciones fiscales omitidas por sí
mismas y de manera autónoma no causan ningún agravio personal y directo a los
derechos sustantivos del demandante, porque no ser privativos de derechos
sustantivos (sino solo adjetivos y procesales), ni, tampoco, impositiva de
obligaciones sustantivas, sino que, el agravio que se cometió con tales actos
intermedios y de trámite repercutieron a los derechos sustantivos hasta que se
emitió la liquidación y determinación de crédito fiscal, que si es privativo de
derechos e impositivo de obligaciones, de tal suerte que, era inexacto que los
requerimientos de obligaciones fiscales omitidas hubieran podido ser impugnadas
de manera autónoma e independiente
enjuicio contencioso administrativo, ya que, no necesariamente se tenían que
traducir por si mismos dichos requerimientos en la imposición de una
determinación de crédito fiscal, ni, tampoco, en alguna liquidación, por lo
que, no hubiera sido procedente el juicio contencioso administrativo en su
contra de manera autónoma e independiente.
B. SENTENCIA.- En base a lo
anterior, en el Considerando IV de la ejecutoria de fecha quince de octubre
del dos
mil quince, dictada en los autos
del Toca número TCA/SS/287/2015,
relativo al recurso de revisión que interpuso la parte actora, en contra de la sentencia definitiva de fecha treinta de
septiembre del dos mil catorce, dictada
por en el expediente TCA/SRA/I/469/2013, de la Primera Sala
Regional del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, con residencia
en Acapulco, Guerrero, se dijo lo que se transcribe, en la parte conducente,
sobre el principio de decisión previa:
“IV.- Una vez examinados los anteriores
conceptos de agravios, a juicio de esta Sala Revisora resultan fundados y
operantes, para modificar la sentencia
definitiva de fecha treinta de septiembre del dos mil catorce, ello en atención
de que de la misma esta Plenaria advierte una incongruencia entre lo demandado
y lo resuelto por la A
quo, violando así los artículos 128 y
129 del Código de Procedimientos Contenciosos Administrativos del Estado,
pasando a su análisis y estudio de la siguiente manera:
…
…
…
Motivos de inconformidad que expresa la parte actora como agravios, a
juicio de esta Plenaria devienen fundados y operantes para modificar la
sentencia definitiva de fecha treinta de septiembre del dos mil catorce, dictada
por la A quo,
debido a que no estableció correctamente la litis en el presente asunto,
inobservando lo establecido por el artículo 128 y 129 del Código de la materia,
referente a la congruencia y exhaustividad que deben contener toda clase de
sentencias emitidas por este Tribunal Contencioso Administrativo del Estado, ya
que en efecto de autos se aprecia que el actor del juicio, en ningún momento
señaló como actos impugnados los requerimientos de Obligaciones Fiscales
Omitidas del Impuesto sobre Remuneraciones al Trabajo Personal números
SI/DGR/RCO/VNGC/MOR/00120/2013 de fecha veintitrés de mayo del dos mil siete, y
número SI/DGR/RCO/REN-21- 01/00135/2013, de fecha seis de junio del dos mil
trece, que en efecto dichos requerimientos por sí mismos no revisten autonomía
ni son susceptibles, por sí mismos, de ser impugnados, por no ser más que actos
de trámite, que forman parte del
procedimiento administrativo previo a la emisión de los actos efectivamente
impugnados, que de conformidad con el artículo 6° del Código de Procedimientos
Contencioso Administrativos del Estado de Guerrero, establece el derecho de
opción, facultando a los particulares para elegir entre los recursos o medios
de defensa procedentes en sede administrativa, y, la interposición del juicio
contencioso administrativo, dado que, tal derecho de opción se circunscribe a
los recursos y no sobre los procedimientos administrativos que legalmente se
deben de substanciar, para mayor comprensión se transcribe:
"ARTICULO
6°.- Cuando las leyes o los reglamentos establezcan algún recurso o medio de
defensa, será optativo para el particular agotarlo o intentar directamente
el juicio ante el Tribunal, excepto que la disposición ordene expresamente
agotarlo, o bien, si ya se ha interpuesto dicho recurso o medio de defensa,
previo el desistimiento del mismo, pero siempre dentro del término de quince
días señalados por la ley, podrá acudir al Tribunal. Ejercitada la acción,
se extinguirá el derecho para ocurrir a otro medio de defensa ordinario."
Luego entonces, es claro que se debe respetar el principio de decisión
previa y, por consecuencia, solo deben de impugnarse los actos o resoluciones
definitivas, que son lo que constituyen propiamente dicho el acto
administrativo, que es, precisamente, el acto susceptible de ser impugnado en
juicio contencioso administrativo, y no así los actos intermedios o de trámite
previos a la emisión del acto administrativo, acto o resolución definitiva, que
no causan ninguna violación sustantiva por sí mismos, que no revisten la autonomía,
y que, no se pueden impugnar en juicio de manera autónoma o independiente a los
actos definitivos, sino que, tales actos intermedios o de trámite, en todo caso
deben ser impugnados como una violación al procedimiento al momento de
impugnarse el acto administrativo, es decir, el acto o resolución definitiva
con la que se culminó la vía o procedimiento administrativo.
Así las cosas, esta Plenaria advierte que la A quo fue incongruente al
resolver la validez de los requerimientos de Obligaciones Fiscales Omitidas del
Impuesto sobre Remuneraciones al Trabajo Personal números
SI/DGR/RCO/VNGC/MOR/00120/2013 de fecha veintitrés de mayo del dos mil siete, y
número SI/DGR/RCO/REN-21- 01/00135/2013, de fecha seis de junio del dos mil
trece, que en efecto dichos requerimientos por sí mismos no revisten autonomía
ni son susceptibles, por sí mismos, de ser impugnados, por no ser más que actos
de trámite.
3. CONCLUSIÓN.- Conforme a lo
antes expuesto, es claro que la Sala Superior del Tribunal de los Contencioso Administrativo
del Estado de Guerrero, adoptó el principio de decisión previa y, como
consecuencia, resolvió
lo siguiente:
a) Que en juicio
contencioso administrativo, solo pueden impugnarse los actos administrativos;
b) Que los actos administrativos
son los actos o resoluciones definitivas con la que se culminó la vía o
procedimiento administrativo;
c) Que los actos
intermedios o de trámite previos a la emisión del acto administrativo, cuando no
causan ninguna violación sustantiva por sí mismos y, además, no revisten la autonomía,
no se pueden impugnar en juicio contencioso administrativo de manera de manera
autónoma o independiente a los actos o resoluciones definitivas;
d) Que los actos
intermedios o de trámite en todo caso deben ser impugnados como una violación
al procedimiento al momento de impugnarse el acto administrativo, es decir, el
acto o resolución definitiva con la que se culminó la vía o procedimiento
administrativo; y,
e) Que el derecho
de opción que establece el artículo 6° del Código de Procedimientos Contencioso
Administrativos del Estado de Guerrero, que faculta a los particulares para
decidir si elige acudir directamente al juicio, o bien, interponer previamente los
recursos o medios de defensa procedentes en sede administrativa, tal derecho de
opción se circunscribe a los recursos y no sobre los procedimientos
administrativos que legalmente se deben de substanciar, es decir, que
necesariamente debe de respetarse el principio de decisión previa y, como
consecuencia, esperar la emisión del acto administrativo.
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