En los primeros días del mes de julio
del 2017, concretamente del jueves 6
al sábado 8 de ese mes y año, acudieron
a la ciudad y puerto de Acapulco de Juárez, Guerrero, un grupo policial
denominado “Fuerza CONAGO”, conformado por policías de la Ciudad de
México y de los Estados de Hidalgo y Puebla, que ejercieron actos de autoridad
en materia de seguridad pública en esta ciudad y puerto, no obstante que se
ubica en un territorio distinto a la Entidad Federativa a la que pertenecen
tales elementos policiales, lo que consideramos contrario a los artículos 16,
40, 41 y 117, fracción I, la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, dado que, tiene como consecuencia que policías estatales y, en su
caso, de la Ciudad de México, ejerzan actos de autoridad en materia de
seguridad pública, en Entidades Federativas distintas a las que pertenecen esos
elementos policiales[1].
En efecto, de acuerdo con los artículos
40 y 41, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, los Estados o Entidades Federativas, incluida la Ciudad de México,
son libres y soberanas solo en su régimen interior y, por consecuencia, sus
Poderes Públicos locales solo tienen competencia en lo que toca a su régimen
interior, sin poder contravenir, de ninguna manera, las estipulaciones del
pacto federal.
Dichos preceptos disponen lo siguiente:
“ARTÍCULO
40. Es voluntad del pueblo
mexicano constituirse en una República representativa, democrática, laica y
federal, compuesta por Estados libres y soberanos en todo lo
concerniente a su régimen interior, y por la Ciudad de México, unidos
en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.”
“Artículo 41. El pueblo ejerce su soberanía
por medio de los Poderes de la Unión, en los casos de
la competencia de éstos, y por los de los Estados y la Ciudad de México, en lo
que toca a sus regímenes interiores, en los términos respectivamente
establecidos por la presente Constitución Federal y las particulares de cada
Estado y de la Ciudad de México, las que en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones
del Pacto Federal.”
Como se observa de la transcripción
anterior, es claro que las Entidades Federativas, incluidas la Ciudad de México
y de los Estados de Hidalgo y Puebla, son libres y soberanas, empero,
únicamente en lo que concierne a su régimen interior y, por consecuencia, con
competencia exclusiva en lo relativo a dicho régimen interior.
Luego, de acuerdo con los artículos 116,
primer párrafo, y 122, apartado A, primer párrafo, de la propia Constitución
Federal, es claro que dichos Poderes Públicos de los Estados y de la Ciudad de
México, se dividen en Ejecutivo, Legislativo y Judicial.
De donde se sigue, que las autoridades
pertenecientes a los Poderes Públicos de las Entidades Federativas solo tienen
competencia para ejercer válidamente sus actos de autoridad en materia
ejecutiva o administrativa, legislativa o jurisdiccional, en lo que concierne a
su régimen jurídico, político y administrativo interior.
En consecuencia, las autoridades
administrativas que dependen del Poder Ejecutivo Estatal o Local, como son las
policías civiles y, del mismo modo, las autoridades del Congreso Local que
conforman el Poder Legislativo Estatal o de la Ciudad de México, solo tienen
competencia en lo concerniente al régimen de seguridad pública y jurídica
interior de la Entidad Federativa correspondiente.
Además, es preciso destacar que todos
los actos de autoridad tienen límites competenciales para que sean válidos,
según se desprende del artículo 16, primer párrafo, de la Constitución Federal,
que literalmente establece, en la parte conducente:
“ARTÍCULO 16. Nadie
puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino
en virtud de mandamiento […] de la autoridad competente […]”
Se afirma lo anterior, porque la competencia
de las autoridades, igual que las Leyes, tienen ámbitos territoriales de
validez, ya que, lo que le brinda competencia a los actos de las autoridades
son, precisamente, la Leyes[2],
que también tienen un límite territorial de validez (por eso se exige la
fundamentación y motivación de la competencia de acuerdo con el propio artículo
16, primer párrafo, de la Ley Fundamental[3]).
Ahora bien, límites territoriales de las
Leyes que expidan las Entidades Federativas, al provenir del Poder Legislativo
Local, solo concierne jurídico interior, de acuerdo a lo previsto por los
artículos 40 y 41, de la Constitución Federal y, además, reafirmado y contemplado
expresamente por el artículo 121, fracción I, de la misma Constitución
Mexicana, que establece que las leyes de las Entidades sólo tendrá efectos en
su propio territorio y que no podrán ser obligatorias fuera de él.
Dicho precepto dispone lo siguiente:
“ARTÍCULO 121. En cada Estado de la Federación se dará entera fe y crédito de los
actos públicos, registros y procedimientos judiciales de todos los otros. El
Congreso de la Unión, por medio de leyes generales, prescribirá la manera de
probar dichos actos, registros y procedimientos, y el efecto de ellos,
sujetándose a las bases siguientes:
I. Las leyes de
un Estado solo tendrán efecto en su propio territorio, y, por consiguiente, no
podrán ser obligatorias fuera de él.”
Lo anterior nos deja en claro que las
normas jurídicas locales que les dan competencia a los policías locales, solo
tienen efectos jurídicos al interior del territorio de la Entidad Federativa correspondiente
y, por consecuencia, sus actuaciones que realicen fuera del mismo, carecerán de
fuerza obligatoria jurídicamente hablando.
No obsta a lo anterior que la seguridad
pública sea una función pública concurrente.
Se afirma lo anterior, porque las
facultades concurrentes son constitucionalmente previstas para que los tres
órdenes de Gobierno (Federación, Entidades Federativas y Municipios) puedan
actuar respecto de una misma materia, en la forma y los términos que determine
la Ley General que expida para tal efecto el Congreso de Unión[4] (ejemplo, la educativa[5],
la de salubridad[6], la de
asentamientos humanos[7], la ambiental[8],
la de protección civil[9],
la deportiva[10], por
supuesto la de seguridad pública[11],
etc.).
Empero, sin que tales órdenes de
gobierno puedan actuar, de ninguna manera, fuera de sus límites territoriales
de competencia, es decir, sin que sus poderes públicos puedas actuar fuera de
su régimen interior, por existir limitación expresa en la Constitución Federal
para que no emitan actos de autoridad fuera de sus ámbitos de competencia (art.
16) y, además, para que los actos de los poderes públicos locales se constriñan
a su régimen interior y, por consecuencia, competencia interior (arts. 40 y
41).
Más aún, para entender las facultades
concurrentes, es preciso destacar que el territorio nacional se comparte,
generalmente, entre los tres orden de gobierno, es decir, Federación, Entidades
Federativas y Municipios, de una forma vertical y no de forma horizontal.
Así las cosas, el territorio municipal,
por ejemplo, es propio, pero no exclusivo del municipio y, por consecuencia,
debe de entenderse que dicho territorio Municipal, se comparte verticalmente y,
por ende, es, al mismo tiempo, territorio de una Entidad Federativa y
territorio de la Federación.
Sin embargo, no se comparte y, por
consecuencia, el territorio municipal o de una Entidad Federativa no se
comparte horizontalmente, ni, tampoco, es al mismo tiempo territorio de otro
Municipio o de otra Entidad, respectivamente.
Lo anterior, tiene como consecuencia
que cuando se esté frente a facultades concurrentes, válidamente se puedan
actuar en ese mismo territorio municipal, el Ayuntamiento de ese municipio (por
ejemplo el de Acapulco), el Gobierno de ese Estado (como sería en el ejemplo
Guerrero) y también de manera concurrente la Federación.
Sin embargo, dado el límite territorial
de la competencia Estatal y Municipal de la Leyes de los Estados que se
encuentra constreñido a su régimen interior y, por consecuencia, de sus
autoridades regidas por las Leyes de cada una de esas Entidades Federativas, no
podría un Gobierno de un Estado o de un Municipio, actuar válidamente en el
territorio de otro Estado o de otros Municipios, respectivamente (salvo los
casos de conurbación[12] o
asociación de municipios[13] autorizados
por la propia Constitución Nacional, en los cuales se podría dar una
autorización al respecto, previo cumplimiento de los requisitos constitucionales
y legales previstos).
En consecuencia, la facultad concurrente
que se tiene en materia de Seguridad Pública, considero que permite a la
Federación y al Estado de Guerrero, para que se coordine con el Municipio de
Acapulco en dicha materia, pero no, de ninguna manera, para que otros Estados
puedan ejercer esa función pública de seguridad, que implica el ejercicio de
actos de autoridad que pueda implicar acto de molestia o privativos de derechos
de los gobernados.
Tampoco es obstáculo a lo anterior, que
la actuación desempeñada por el grupo policial mencionado, derive de un acuerdo
adoptado por la Conferencia Nacional de Gobernadores (CONAGO), dado que, tales
acuerdos no podrían tener por efecto derogar, reformar o adicionar la
Constitución Federal[14]
y, por consecuencia, no podrían tener por efecto, de ninguna manera, facultar a
los Poderes Ejecutivos de las Entidades Federativas que sean miembros de esa
Conferencia Nacional, para que pudieran ejercer actos de autoridad de carácter
públicos, como lo son la funciones de seguridad pública que desempeñan sus
policía locales, fuera de su ámbito territorial de validez, es decir, más allá
de lo que concierne a su régimen interior.
Efectivamente, el artículo 117, fracción
I, de la Constitución Mexicana, establece una prohibición absoluta para que los
Estados celebren alianzas o coalición con otros Estados.
Lo anterior es así, porque dicha
prohibición está relacionada con la necesidad de conservar el pacto federal y,
además, históricamente se contenían tanto en la Constitución de 1824 y en la de
1857[15],
mismas que tenían como referente la Constitución de los Estados Unidos de
Norteamérica de 1787, conforme a las cuales era claro que, siempre se ha
concedido que las Entidades Federativas o Estado de la Federación tienen vedada
la posibilidad de celebrar tratado, alianza o confederación, por si mismos, con
otros Estados o con una potencia extranjera, lo cual es reconocido del mismo
modo por al vigente artículo 117, fracción I, de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
En efecto, el artículo 162, fracciones
IV y V, de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos de 1824, al
efecto establecía:
“ARTÍCULO 162. Ninguno de los Estados podrá:
…
…
...
IV. Entrar en transacción con alguna potencia extranjera,
ni declararle la guerra; debiendo resistirle en caso de actual invasión, en tan
inminente peligro que no admita demora, dando inmediatamente cuenta, en estos
casos, el Presidente de la República.
V. Entrar en transacción o contrato con otros Estados de la
Federación, sin el consentimiento previo del Congreso General, o su
aprobación posterior, si la transacción fuere sobre arreglos de límites.”[16]
Asimismo, en el artículo 111, fracción
I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1857, al efecto
estableció:
“ARTÍCULO 111. Los Estados no pueden en ningún caso:
I. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro
Estado, ni con potencias extranjeras. Esceptúase la coalición, que pueden
celebrar los Estados fronterizos, para la guerra ofensiva o defensiva contra
los barbaros.”[17]
Del mismo modo, el vigente artículo 117,
fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de
1917, al efecto establece:
“ARTÍCULO 117. Los
Estados no pueden, en ningún caso:
I. Celebrar alianza, tratado o coalición con otro Estado ni
con las potencias extranjeras.
Dichos preceptos constitucionales tienen
como antecedente el Artículo Uno, Décima Sección, Párrafos 1 y 3, de la
Constitución de los Estados Unidos de América de 1787, misma que es referente
de las constituciones de nuestro país, por ser la primera Constitución escrita
en el mundo, la cual se encuentra vigente hasta la fecha, y que al efecto
establece lo siguiente:
“ARTÍCULO UNO
…
…
…
DÉCIMA SECCIÓN
1. Ningún Estado celebrará tratado, alianza o confederación
alguno; acuñará moneda, emitirá papel moneda, legalizará
cualquier cosa que no sea la moneda de oro y plata como medio de pago de las
deudas; aprobará decretos por los que se castigue a determinadas personas sin
que proceda juicio ante los tribunales, leyes ex post facto o leyes que
menoscaben las obligaciones que derivan de los contratos, ni concederán título
alguno de nobleza.
…
2. Sin dicho consentimiento del Congreso ningún Estado podrá establecer
derechos de tonelaje, mantener tropas o navíos de guerra en tiempos de paz, celebrar
convenio o pacto alguno con otro Estado o con una potencia extranjera, o
hacer la guerra, a menos de ser invadido realmente o de hallarse en peligro tan
inminente que no admita demora.”
Las prohibiciones anteriores se
adoptaron, detalles más detalles menos, por los constituyentes mexicanos de
1824, 1857 y 1917, quienes las clasificaron en absolutas y relativas, mismas que
con el tiempo se han ido aumentando gradualmente[18].
Así las cosas, y ante tales antecedentes
constitucionales, queda claro que nuestro país siempre se ha concedido que las
Entidades Federativas o Estado de la Federación tienen vedada la posibilidad de
celebrar tratado, alianza o confederación, por si mismos, con otro Estados o con
una potencia extranjera.
De esa suerte, y como los Estados o Entidades
Federativas no tienen soberanía[19] y
competencia territorial más que en lo concerniente a su régimen jurídico,
político y administrativo interior, es claro que, en realidad, las Entidades
Federativas miembros de la CONAGO, si tiene una prohibición absoluta para
celebrar alianzas o coalición con otros Estados o Entidades Federativas[20], por
sí misma[21], que
les permitan ejercer actos de autoridad fuera de su ámbito territorial, como lo
fue el caso de los policías de la Ciudad de México y de los Estados de Hidalgo
y Puebla, que formaron un grupo denominado “Fuerza CONAGO”, que ejerció
labores de seguridad, con el carácter de autoridad policial, en el Estado de
Guerrero, concretamente en la ciudad y Puerto de Acapulco, Guerrero, que se
encuentra fuera de ámbito de competencia, es decir, fuera de su ámbito
territorial de validez, esto es, fuera de lo que concierne a su régimen interior
y, por consecuencia, en abierta contravención de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos.
Por esas razones, se considera que es
inconstitucional la actuación que realiza la “Fuerza CONAGO” en el
Estado de Guerrero, por medio de un grupo de policías formados por miembros
policiales que no pertenecen a esta Entidad Federativa, sino que, en realidad,
pertenecen a distintas Entidades Federativas (Ciudad de México, Hidalgo y
Puebla), siendo igualmente inconstitucionales las actuaciones que realiza dicho
grupo policial bajo el mismo esquema, en el que policías de una Entidad
Federativa actúan en el territorio de una diversa Entidad.
[1]http://www.excelsior.com.mx/nacional/2017/07/09/1174639
http://www.eluniversal.com.mx/articulo/metropoli/cdmx/2017/07/9/operativo-fuerza-conago-deja-31-detenidos-en-guerrero
[2] Por eso la Jurisprudencia de la
Suprema Corte ha establecido que “Las autoridades solo pueden hacer lo que la
ley les permite.” (Quinta Época. Registro 1011549. Apéndice de 2011. Tomo I.
Tesis: 257. Página: 1228. Rubro “AUTORIDADES.”)
[3] Así lo ha establecido la Suprema Corte
en la Jurisprudencia P./J. 10/94, de la Octava Época, Registro 205463, Pleno,
Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Núm. 77, Mayo de 1994, Página
12, de Rubro “COMPETENCIA. SU FUNDAMENTACIÓN ES REQUISITO ESENCIAL DEL ACTO DE
AUTORIDAD.”
[4] Así lo ha sustentado el Pleno de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia obligatoria P./J.
142/2001, Registro 187982, de la Novena Época del Semanario Judicial de la
Federación y su Gaceta, Tomo XV, Enero de 2002, Página 1042, de rubro
“FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS
GENERALES.”
[5] Artículos 3o., fracción VIII y 73,
fracción XXV
[6] Artículos 4o., párrafo tercero y 73,
fracción XVI
[7] Artículos 27, párrafo tercero y 73,
fracción XXIX-C
[8] Artículo 73, fracción XXIX-G
[9] Artículo 73, fracción XXIX-I
[10] Artículo 73, fracción XXIX-J
[11] Artículos 21, párrafos nueve y diez,
incisos a) al e), y 73, fracción XXIII
[12] El artículo 115, fracción VI, de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que cuando dos
o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más
Entidades Federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la
Federación, las Entidades Federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito
de sus competencias, planearan y regularán de manera conjunta y coordinada el
desarrollo de dichos centros con apego a
la Ley Federal de la materia.
Luego,
la Ley Federal de la materia es, en realidad, una Ley General expedida por el
Congreso de la Unión en ejercicio de la facultad concedida por el artículo 73,
fracción XXIX-C, de la Constitución Federal, denominada Ley General de
Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano, misma que
establece, entre otras cosas, que esa continuidad demográfica se denomina zona
metropolitana o conurbación interestatal, obliga a planear y regular de manera
conjunta y coordinada por los tres órdenes de gobierno, la seguridad pública.
En
el mismo sentido el artículo 122, inciso C), de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, establece la
posibilidad de que en la zona conurbada de la Ciudad de México, el Gobierno de
esta Ciudad Capital y sus Demarcaciones Territoriales, puedan coordinarse, entre
otras cosas, en materia de la seguridad pública, con los Municipios conurbados
[13] El artículo 115, fracción III, penúltimo
párrafo, establece, entre otras cosas, que los Municipios de un mismo Estado, o
bien, los Municipios de distintos Estados, empero, contando con la aprobación
de las legislaturas locales de los Estados respectivos, pueden coordinarse y
asociarse para el mejor ejercicio de las funciones que le correspondan.
Dentro
de dichas funciones se encuentran las funciones de seguridad pública, en
términos del artículo 21 de la Constitución Mexicana, policía preventiva
municipal y tránsito, que es una función pública que tienen a su cargo todos
los Municipios expresamente otorgadas por el propio artículo 115, fracción III,
inciso h), de la Ley Fundamental.
En
consecuencia, es claro que los Municipios de un mismo Estado y, también, los
Municipios de distintos Estados, empero, contando con la aprobación de las
legislaturas locales de los Estados respectivos, si pueden coordinarse y
asociarse para el mejor ejercicio de las funciones de seguridad pública,
policía preventiva municipal y tránsito
[14] De acuerdo
con lo dispuesto por el artículo 135, de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, es claro que las reformas y adiciones a la Ley
Fundamental requiere que se aprueben, en primera instancia, por el Congreso de
la Unión, mediante el voto calificado de las dos terceras partes y, en segunda
instancia, por mayoría de las Legislatura de los Estados, para que las
adiciones o reformas lleguen a ser parte de la
misma Carta Magna
[15]Jaime Cárdenas García, comentario al artículo
117, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos Comentada y
Concordada, Tomo IV, Páginas 271 y 272, Editorial Porrúa e Instituto de
Investigaciones Jurídicas de la UNAM, 18ª edición, México 2004
[16] Felipe Tena
Ramírez, Leyes Fundamentales de México 1808-1997, Vigésima Edición, Editorial
Porrúa, Página 192, México 1997
[17] Felipe Tena
Ramírez, Op. Cit. Ídem, Pág. 625
[18] Elisur
Arteaga Nava, Derecho Constitucional, Octava reimpresión de la Segunda edición,
Colección Textos Jurídicos Universitarios, Oxford University Press, Página 396,
México 2005
[19] Felipe Tena Ramírez refiere que se
justifica la prohibición de celebrar alianza, tratado o coalición de un Estado
con otro, porque considera que no la deben de tener las Entidades
Federativas por no ser soberanas (Derecho Constitucional Mexicano,
36 edición, Editorial Porrúa, Página 175, México 2004)
[20] Se
dice que la prohibición es absoluta, dado que, el encabezado del artículo 117,
de la Constitución Mexicana literalmente establece que los Estados “…no
pueden, en ningún caso…” celebrar dichas alianzas, tratados o coalición.
En tal sentido se pronuncian Felipe
Tena Ramírez (Op.Cit. ídem), Ignacio Burgoa (citado por Jaime
Cárdenas García, Op. Cit ídem) y Eduardo Sánchez Bringas (Derecho
Constitucional, 8ª edición, Edit. Porrúa, Pág. 571, México 2003)
[21] Consideramos
que esa prohibición absoluta es para que no celebren por sí mismo, alianzas,
tratados o coalición entre Estados, ya que, el artículo 116, fracción VII, de
la Constitución Federal permite convenios entre la Federación y los Estados, lo
que en todo caso permite convenios
multilaterales en los que la Federación junto con uno o más Estados celebren
convenios de colaboración, empero, sin que las Entidades Federativas puedan celebrar
convenios por sí mismo, en virtud que, en todos los casos precisan de la
participación del Estado para no encuadrarse en la prohibición constitucional
mencionada. Sin embargo, entre los órganos de procuración de justicia si se
permiten convenios de colaboración entre Entidades Federativas sin la
intervención del Gobierno Federal por disposición expresa del artículo 119,
segundo párrafo, de la Ley Fundamental
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